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A força conformadora da Lei Básica na revisão da Lei de Terras da Região Administrativa Especial de Macau

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A força conformadora da Lei Básica na revisão da Lei de Terras da Região Administrativa Especial de Macau Duarte Santos 1. Pensado por DENG XIAOPING nos finais dos anos 70 do século passado para resolver
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A força conformadora da Lei Básica na revisão da Lei de Terras da Região Administrativa Especial de Macau Duarte Santos 1. Pensado por DENG XIAOPING nos finais dos anos 70 do século passado para resolver a questão de Taiwan, o princípio «um país, dois sistemas» consagrado no artigo 31.º da Constituição da República Popular da China de 1982 (CRPC) 1 acabou por ser a solução política encontrada para a questão de Macau e Hong Kong 2. Ao abrigo do referido artigo 31.º da CRPC e da «Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a questão de Macau», de 13 de Abril de 1987, foram estabelecidas uma série de políticas conformes ao princípio «um país, dois sistemas» as quais permitiram que Macau viesse a gozar de um alto grau de autonomia após a transferência de poderes incluindo a atribuição dos poderes executivo, legislativo e judicial independente 3 e pudesse Mestre em Direito, Assistente da Faculdade de Direito da Universidade de Macau. O Autor agradece à organização desta Conferência, em particular ao Senhor Professor Doutor Tong Io Cheng, o convite que lhe foi dirigido para apresentar esta comunicação. 1 «O Estado pode criar regiões administrativas especiais sempre que necessário. Os regimes a instituir nas regiões administrativas especiais devem ser definidos por lei a decretar pela Assembleia Popular Nacional à luz das condições específicas existentes». 2 Sobre este princípio estruturante do sistema jurídico da RAEM vide, entre outros, IEONG WAN CHONG, IEONG SAO LENG, e outros, One Country, Two Systems and the Macao SAR, Centro de Estudos de Macau da Universidade de Macau, 2004; WANG ZHEN-MIN, Um país, dois sistemas e a Lei Básica de Macau, Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau, 2008; e AA.VV., One Country, Two Systems, Three Legal Orders Perspectives of Evolution, Jorge Oliveira/Paulo Cardinal (ed.), Springer, De acordo com o ponto 2 (2) da Declaração Conjunta Luso-Chinesa «a Região Administrativa Especial de Macau ficará directamente subordinada ao Governo Popular Central da República Popular da China e gozará de um alto grau de autonomia, excepto nas relações externas e na defesa, que são da competência do Governo Popular Central. À Região Administrativa Especial de Macau serão atribuídos poderes executivo, legislativo e judicial independente incluindo o de julgamento em última instância». Sobre o grau de autonomia da RAEM vide EDUARDO CABRITA, Limites de natureza internacional e constitucional à autonomia da R.A.E.M.., in As Leis Básicas: problemas e perspectivas, Revista Jurídica de Macau, n.º Especial, 1999, pp manter intactos os sistemas social e económico, bem como a respectiva maneira de viver, mantendo-se basicamente inalteradas as leis vigentes 4. Desta forma, a manutenção do modus vivendi anterior reflecte-se, no plano jurídico, no reconhecimento do princípio da continuidade jurídica, também uma emanação do princípio «um país, dois sistemas» Não obstante a ideia de continuidade jurídica, certo é que este princípio comporta limitações relacionadas com a recuperação do exercício da soberania sobre Macau pela República Popular da China. Isso mesmo resulta de várias disposições da Lei Básica (cf. artigos 8.º, 18.º, 1, e 145.º, 1) e também da Lei de Reunificação (Lei n.º 1/1999, de 20 de Dezembro), nos termos da qual são indicadas um conjunto de leis e normas específicas que no âmbito do novo quadro constitucional deixam de vigorar por serem contrárias à Lei Básica. A este propósito, pode ler-se num Acórdão do Tribunal de Última Instância de 26 de Setembro de 2001 que «as leis previamente vigentes em Macau, para poderem ser adoptadas como lei da RAEM e continuar a produzir efeitos, têm de estar em conformidade com o estatuto de Macau sobre que a República Popular da China reassumiu o exercício da soberania, assim como o disposto na Lei Básica, não a podendo contrariar. Em consequência disso, não se trata de uma transição jurídica completa e incondicional, mas sim, de uma transição jurídica condicional e selectiva que tem por critério a Lei Básica. Entre o ordenamento jurídico previamente existente em Macau e o actual da RAEM, existe (uma) diferença de princípios que (se) deve ter em atenção na aplicação das leis, em particular das leis previamente vigentes em Macau» 6. Mais à frente, o mesmo Acórdão volta a reforçar a ideia de que a criação da RAEM e a consequente entrada em vigor da Lei Básica e da Lei de Reunificação 4 Nos termos da primeira parte do ponto 2 (4) da Declaração Conjunta «os actuais sistemas social e económico em Macau permanecerão inalterados, bem como a respectiva maneira de viver; as leis vigentes manter-se-ão basicamente inalteradas». 5 Sobre o princípio da continuidade jurídica vide JORGE COSTA OLIVEIRA, A continuidade do ordenamento jurídico de Macau na Lei Básica da futura Região Administrativa Especial, in Revista da Administração, n.º 19/20, 1993, pp , e ANTÓNIO KATCHI, As Fontes do Direito em Macau, Faculdade de Direito da Universidade de Macau, 2006, pp Cf. Acórdão do Tribunal de Última Instância de 26 de Setembro de 2001 (processo n.º 7/2001), in Acórdãos do Tribunal de Última Instância da R.A.E.M., 2001, p implicou uma «alteração de princípios do sistema jurídico previamente vigente, adaptando-o ao novo estatuto político da RAEM. Sob o princípio de manter as leis basicamente inalteradas e tendo a Lei Básica como critério, o ordenamento jurídico previamente existente transita, de forma condicional e selectiva, para o ordenamento jurídico da RAEM. O que ocorre não é uma sucessão de leis em situação normal, mas sim, uma mudança de princípios de todo o ordenamento jurídico. As leis previamente vigentes que estão em desconformidade com os princípios do novo ordenamento não são adoptadas nem podem permanecer aplicáveis. Num ordenamento jurídico, não se pode aceitar a verificação de um novo facto jurídico contrário aos seus princípios. Eis a razão pela qual, no novo ordenamento jurídico, não se pode aplicar uma lei previamente vigente contrária aos seus princípios sob o pretexto da sucessão comum de leis. Os problemas relativos à aplicação de lei decorrentes da transição do ordenamento jurídico previamente existente de Macau para o da RAEM não podem ser solucionados segundo o princípio da sucessão comum de leis, mas sim, e antes de mais nada, sob o pressuposto de não contrariar a Lei Básica da Região Administrativa de Macau. É possível que esta transição, raramente vista, de ordenamento jurídico, prejudique a certeza e segurança de certas situações jurídicas, mas isto é inevitável na mudança do estatuto político de Macau» (fim de citação) A situação jurídica dos solos situados na Região reflecte esta ideia de «transição jurídica condicional e selectiva». Depois de no artigo 6.º da Lei Básica se assegurar a todos a protecção da propriedade privada 8, o artigo 7.º da mesma Lei estabelece algumas limitações à titularidade dos solos situados na RAEM: 7 Cf. loc. cit., pp Neste sentido, os Acórdãos do Tribunal de Última Instância de 2, 16 e 23 de Fevereiro de 2000, processos n.º 4/2000, 1/2000 e 2/2000, respectivamente, todos disponíveis a partir de julgaram extintos recursos intentados com base na violação de normas da Constituição da República Portuguesa. 8 «O direito à propriedade privada é protegido por lei na Região Administrativa Especial de Macau»; também o 1 do artigo 103.º determina que «a Região Administrativa Especial de Macau protege, em conformidade com a lei, o direito das pessoas singulares e colectivas à aquisição, uso, disposição e sucessão por herança da propriedade e o direito à sua compensação em caso de expropriação legal». O regime legal que tutela o direito de propriedade encontra-se basicamente regulado no Livro III do Código Civil de Macau (Direito das Coisas), dando continuidade à legislação civil anteriormente aplicada no território, designadamente o Código Civil de 1867 e o Código Civil de «Os solos e os recursos naturais na Região Administrativa Especial de Macau são propriedade do Estado, salvo os terrenos que sejam reconhecidos, de acordo com a lei, como propriedade privada, antes do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau. O Governo da Região Administrativa Especial de Macau é responsável pela sua gestão, uso e desenvolvimento, bem como pelo seu arrendamento ou concessão a pessoas singulares ou colectivas para uso ou desenvolvimento. Os rendimentos daí resultantes ficam exclusivamente à disposição do Governo da Região Administrativa Especial de Macau». Por outras palavras, os solos e os recursos naturais situados na Região pertencem ao Estado, excepção feita aos terrenos que no período anterior ao estabelecimento da RAEM já tenham sido reconhecidos, de acordo com a legislação então vigente, como propriedade privada. Ao mesmo tempo, ao Governo da RAEM é atribuída a responsabilidade pela gestão uso e desenvolvimento dos solos, incluindo a possibilidade de os arrendar ou concessionar a particulares, ficando à sua disposição as receitas daí provenientes, não tendo o Governo Central qualquer direito sobre a mesmas. O reconhecimento da propriedade estadual sobre os solos e os recursos naturais da RAEM é demonstrativo da importância que estes meios de produção têm para a economia regional e nacional na esteira, aliás, do que dispõe a CRPC 9 e traduz uma ideia de exercício efectivo da soberania sobre Macau 10. Reflexo deste entendimento é o facto de a Região Administrativa Especial de Macau que substituiu o Território de Macau enquanto pessoa colectiva pública de base territorial não ser titular de direitos de propriedade sobre os solos nela situados, contrariamente ao que se verificava com o Território de Macau 11. À RAEM apenas são outorgados poderes de gestão, uso e 9 Cf. os artigos 9.º e 10.º da Constituição da República Popular da China de Neste sentido, cf. XIAO WEIYUN, Conferência sobre a Lei Básica de Macau, Associação Promotora da Lei Básica de Macau, 1998, pp ; ZHAO GUOQUIANG, ABC da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, China Intercontinental Press, 1999, p. 58; e IOENG WAN CHONG, Anotações à Lei Básica de Macau, Associação de Divulgação da Lei Básica de Macau, 2005, p Cf., por exemplo, o artigo 55.º do Estatuto Orgânico de Macau e os artigos 1.º e seguintes da Lei de Terras (Lei n.º 6/80/M, de 5 de Julho). Também o domínio hídrico está subtraído à disponibilidade da RAEM, passando para a titularidade do Estado. A Lei n.º 6/86/M, de 26 de Julho (Domínio Público Hídrico), atribuía ao Território de Macau a titularidade do domínio público hídrico, na esteira, aliás, do que sobre a matéria determinava e determina a Constituição portuguesa, ao tempo parcialmente aplicável 4 desenvolvimento dos solos e dos recursos naturais situados na Região, sem que tenha qualquer poder para a alienação dos mesmos 12. No entanto, dando cumprimento ao princípio «um país, dois sistemas», o artigo 7.º da Lei Básica não deixa de salvaguardar os direitos de propriedade privada sobre os terrenos cuja aquisição tenha sido conforme à legislação em vigor antes do estabelecimento da RAEM. 4. Se a propriedade dos terrenos pertencentes a particulares está sujeita ao regime previsto no Código Civil, a disciplina jurídica dos solos na titularidade do Estado está condensada na Lei de Terras (Lei n.º 6/80/M, de 5 de Julho). No entanto, a aplicação da lei civil às terras de que o Estado é proprietário não está de todo afastada. Com efeito, dispõe o artigo 1228.º do Código Civil que «o domínio das coisas pertencentes ao território de Macau (Estado) ou a quaisquer outras pessoas colectivas públicas está igualmente sujeito às disposições deste Código em tudo o que não for especialmente regulado e não contrarie a natureza própria daquele domínio». Nestes termos, o regime previsto no Código Civil tem uma função subsidiária, competindo-lhe preencher as lacunas cuja resolução não seja possível através do recurso aos princípios do Direito Administrativo 13 ; mas não só, pois a em Macau (cf. artigo 84.º, n. os 1, alínea a), e 2, da Constituição da República Portuguesa). A Lei de Reunificação revogou a Lei n.º 6/86/M, de 26 de Julho, permitindo, contudo, que as questões nela tratadas continuassem a ser reguladas tendo como referência as práticas anteriores e de acordo com os princípios da Lei Básica (cf. artigo 3.º, n.º 3, e o n.º 1 do Anexo II da Lei de Reunificação). 12 EDUARDO CABRITA, Limites de natureza internacional e constitucional à autonomia da R.A.E.M. cit., pp , identifica a pré-definição legal presente no artigo 7.º como uma restrição ao «alto grau de autonomia conferido à R.A.E.M pelo artigo 2.º da Lei Básica». 13 No regime de concessão de terras por aforamento (cf. artigos 44.º e seguintes da Lei de Terras), o n.º 1 do artigo 45.º da mesma Lei faz uma remissão para as regras da enfiteuse previstas no Código Civil. Apesar da revogação do Código Civil de 1966 e consequente extinção da enfiteuse excepção feita às situações criadas ainda na vigência do Código de 1966 (cf. artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 39/99/M, de 3 de Agosto), a alínea b) do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39/99/M, de 3 de Agosto, ressalva que as disposições relativas à enfiteuse subsistem «como normas subsidiariamente aplicáveis à concessão de terrenos por aforamento, de harmonia com o preceituado no n.º 1 do artigo 45.º da Lei n.º 6/80/M, de 5 de Julho». 5 disciplina da lei civil é directamente aplicável ao domínio público do Estado quando «não contrarie a natureza própria daquele domínio» 14. De todo o modo, a disciplina jurídica dos solos pertencentes ao Estado está essencialmente prevista na Lei de Terras a qual, logo no artigo 1.º, distingue diversas categorias de terrenos: terrenos do domínio público do Estado, terrenos do seu domínio privado e terrenos de propriedade privada 15. Os termos da distinção surgem definidos nos preceitos subsequentes: o artigo 2.º estabelece que «pertencem ao domínio público os terrenos como tais considerados por lei e sujeitos ao respectivo regime jurídico»; o artigo 5.º, n.º 1, sujeita «ao regime de propriedade privada os terrenos sobre os quais tenha sido constituído definitivamente um direito de propriedade por outrem que não as pessoas colectivas de direito público»; e o artigo 6.º, n.º 1, dispõe que «pertencem ao domínio privado do Território (Estado) os terrenos que não devam ser considerados de domínio público ou de propriedade privada». Como se depreende das disposições supra citadas, a Lei de Terras distingue entre os terrenos que são de propriedade privada e os que estão na titularidade do Estado, acrescentando, neste último caso, um domínio útil e um domínio privado. 5. A classificação em causa tem sido repetidamente utilizada na legislação anterior à actual Lei de Terras. O artigo 1.º da Carta de Lei de 9 de Maio de 1901 estabeleceu que «são do domínio do Estado, no ultramar, todos os terrenos que, à data da publicação desta lei, 14 Assim se compreende que, na falta de disposições administrativas específicas, o uso e fruição dos bens dominiais por entidades públicas seja regulado pelo Direito Civil, o mesmo se verificando no recurso aos meios de defesa da propriedade e demais direitos reais de gozo previstos nos artigos 1235.º e seguintes do Código Civil de Macau sobre o assunto cf. PIRES DE LIMA/ANTUNES VARELA, Código Civil Anotado, III, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 1987, Anotação ao artigo 1304.º, pp O artigo 823.º do Código Civil italiano refere explicitamente que as entidades públicas têm a faculdade de se fazerem valer dos meios ordinários de defesa da propriedade nos termos dos artigos 948.º e seguintes desse Código. 15 Convém salientar que as menções feitas na Lei de Terras ao Território de Macau enquanto titular de direitos de propriedade sobre os terrenos do domínio público e do domínio privado se devem compreender como feitas ao Estado. Assim o determina o artigo 7.º da Lei Básica (cf. também a alínea 4) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei de Reunificação). Desta forma, não é exacto que todas as referências a «Macau», «Território de Macau» e «Território» devam ser interpretadas como «Região Administrativa Especial de Macau» nos termos previstos no n.º 2 do Anexo IV da Lei de Reunificação. 6 não constituam propriedade particular adquirida nos termos da legislação portuguesa». Muito embora não houvesse uma referência explícita ao domínio privado, já que apenas era mencionado o «domínio do Estado», o artigo 8.º do diploma ajuda a dissipar eventuais dúvidas ao enumerar uma série de terrenos que não podiam ser objecto de concessão em virtude da sua utilidade pública, estando assim integrados no domínio público 16. Só nos artigos 161.º e 167.º da Constituição Política da República Portuguesa de 1933, aditados pela Lei n.º 2 048, de 11 de Junho de 1951 (alterou a Constituição de 1933 e revogou o Acto Colonial), é que pela primeira vez na legislação portuguesa se fez uma referência explícita aos terrenos do domínio público e aos terrenos do domínio privado. No artigo 161.º podia ler-se que «a lei especificará as parcelas de terrenos ou outros bens no ultramar que, por estarem afectos ou destinados ao domínio público ou interessarem ao prestígio do Estado ou a superiores conveniências nacionais, não podem ser concedidos nem por qualquer outro modo alienados». Já no artigo 167.º constavam os bens que consubstanciavam o património (domínio privado) das províncias ultramarinas: «Constituem património de cada província ultramarina os terrenos vagos ou que não hajam entrado definitivamente no regime de propriedade privada ou no domínio público, as heranças jacentes e outros bens imobiliários que não pertençam a outrem, dentro dos limites do seu território, e ainda os que adquirir ou lhe pertencerem legalmente, fora do mesmo território». A determinação constitucional teve implicações na legislação de terras no ultramar. No Regulamento da Ocupação e Concessão de Terrenos nas Províncias Ultramarinas, aprovado pelo Decreto n.º , de 6 de Setembro de 1961, o Capítulo I do Título I, sob a designação «Domínio público do Estado e do património das províncias», procedia nos artigos 1.º e 2.º à referida identificação. O artigo 1.º 16 No mesmo sentido, cf. os artigos 1.º e 2.º da Portaria n.º 303, de 19 de Dezembro de 1914, os artigos 1.º, 6.º e 17.º do Regulamento para a concessão de terrenos na província de Macau, aprovado pelo Diploma legislativo provincial n.º 18, de 19 de Maio de 1928, e os artigos 1.º e 6.º do Regulamento para a concessão de terrenos na colónia de Macau, aprovado pelo Diploma legislativo n.º 651, de 3 de Fevereiro de Também o artigo 39.º do Acto Colonial, aprovado pelo Decreto n.º , de 8 de Julho de 1930, e republicado pelo Decreto-Lei n.º , de 11 de Abril de 1933, por imposição do artigo 132.º da Constituição Política de 1933 (considerando matéria constitucional as disposições do Acto Colonial), dispunha que «são considerados propriedade de cada colónia os bens ( ) imobiliários que, dentro dos limites do seu território, não pertençam a outrem ( )». 7 enumerava uma série de terrenos pertencentes ao domínio público do Estado, enquanto o artigo 2.º estabelecia que os terrenos vagos constituíam património (domínio privado) de cada província. No entanto, o Regulamento era aplicável às províncias da Guiné, Angola e Moçambique, não tendo vigorado em Macau, pelo que se mantinha vigente o Regulamento de Em 1965, o Diploma Legislativo n.º 1 679, de 21 de Agosto, aprovou o Regulamento da Ocupação e Concessão de Terrenos do Estado na Província de Macau. O n.º 2 do artigo 1.º do Regulamento classificava como vagos, «os terrenos que não tenham entrado definitivamente no regime de propriedade privada ou de domínio público», transportando pela primeira vez para o Direito local não só o conceito de «terreno vago», como também a referência ao domínio público, deixando implícito a existência de um domínio privado no qual se integravam os terrenos vagos. A Lei n.º 6/73
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