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A Reforma Do Estado No Brasil as Organizações Sociais de Saúde

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  RAPRio de Janeiro 37(2):201-26, Mar./Abr. 2003 A reforma do Estado no Brasil: as organizações sociais de saúde*  Nivaldo Carneiro Junior**Paulo Eduardo Elias*** S UMÁRIO:  1. Introdução; 2. A reforma do aparelho de Estado brasileiro;3. A reforma no setor de saúde; 4. As organizações sociais como estratégiade implantação da reforma do aparelho estatal brasileiro; 5. As organiza-ções sociais de saúde (OSS): a experiência de São Paulo; 6. O Seconci nogerenciamento do Hospital Geral de Itapecerica da Serra: uma experiêncialocal de organização social de saúde; 7. Considerações finais. S UMMARY:  1. Introduction; 2. Brazilian State reform; 3. Health sectorreform; 4. Social organizations as a strategy for implementing the BrazilianState reform; 5. Social healthcare organizations: the São Paulo experience;6. The Seconci administration of the Itapecerica da Serra General Hospital:a local experience of social healthcare organization; 7. Final remarks. P ALAVRAS-CHAVE : reforma do Estado; gestão pública; organizaçõessociais; políticas públicas; reforma do setor saúde. K  EY WORDS : State reform; public management; social organizations; pub-lic policies; health sector reform.As organizações sociais (OS) são inovações institucionais estratégicas nareforma do aparelho estatal brasileiro, pois possibilitam a redefinição dopapel e do tamanho do Estado através da participação da sociedade civil naprestação de serviços sociais. Além disso, atendem às diretrizes da descen-tralização e da desconcentração expressas no ideário do movimento dereforma do Estado, que tem assumido diferentes contornos nos diferentes  Artigo especialmente produzido para este número da RAP  , recebido em fev. 2003.* Docente na Faculdade de Medicina do ABC e na Faculdade de Ciências Médicas da Santa Casade São Paulo e pesquisador do Cedec. E-mail: nicarneirojr@uol.com.br.** Docente na Faculdade de Medicina da USP e pesquisador do Cedec. E-mail: pemelias@usp.br.  202  Nivaldo Carneiro Junior e Paulo Eduardo Elias países. As OS são consideradas instrumento de mudança do padrão degestão pública, ao se firmar um contrato de gestão entre as partes, o quepermite avaliação e controle dos resultados acordados, requisitos da admin-istração gerencial. O modelo institucional das OS foi implementado a partirde 1998. Vários estados aprovaram e implantaram leis em diferentes áreassociais, como foi o caso de São Paulo, que criou as organizações sociais desaúde (OSS). Este artigo se propõe a analisar essa iniciativa na perspectivada reforma do aparelho estatal na área da saúde, promovendo consider-ações a respeito de suas potencialidades na gestão pública da saúde. Brazilian State reform: social healthcare organizations Social organizations (SOs) are strategic institutional innovations of the Bra-zilian State reform because they allow the redefinition of the State’s roleand size through the participation of the civilian society in rendering socialservices. They also follow the decentralization guidelines of the State reformmovement’s ideology, which has taken different shapes in each country. TheSOs are considered a device for changing public management patterns, asthey establish a management contract between both parts, thus allowingassessment and control over the agreed results, a requirement of managerialadministration. The OS institutional model has been implemented since1998. Several Brazilian states have approved and enforced legislation ondifferent social areas. São Paulo, for example, has created social healthcareorganizations (SHOs). This paper analyzes that initiative in the perspectiveof the State’s health sector reform, discussing its potential for public healthmanagement. 1. Introdução As discussões sobre o conteúdo do movimento de reforma no âmbito dagestão dizem respeito à rearticulação do Estado contemporâneo em face dasnovas demandas sociais.Exercendo forte hegemonia sobre o aparelho de Estado brasileiro, a elitepolítica e econômica de caráter social conservador tem contribuído para perpe-trar políticas sociais restritivas, discriminatórias e assistencialistas que, em últi-ma instância, resultam na reprodução de desigualdades sociais, na promoçãode uma cidadania regulada e, por conseguinte, no aumento da dependência aosprogramas governamentais da maioria da população empobrecida (Oliveira,1999; Cohn, 2000).Além dessas questões que determinam o conteúdo da relação entre Es-tado e sociedade no Brasil, Fiori (1995) chama a atenção para o grau exces-sivo de burocratização do Estado brasileiro, resultante do período de ditaduramilitar que, ao fechar os canais de participação com a sociedade civil, se viu  A Reforma do Estado no Brasil: as Organizações Sociais de Saúde 203 forçada a criar um Executivo forte para o exercício da gestão, engendrando osdenominados anéis burocráticos e a gestão militar-tecnocrática.A crise do capitalismo, sua reorganização e os movimentos reformistasnos países centrais, aliados ao fim do regime militar em 1985, impulsionaram aemergência de propostas de reforma do Estado brasileiro, encaminhadas pelosdiferentes governos que se sucederam nas últimas duas décadas, com o obje-tivo de adequá-lo às novas exigências do capital, às demandas sociais e à re-produção da burocracia estatal.Dependendo da conjuntura política e social nas quais esses sucessivosgovernos se inseriram, há de fato um padrão administrativo nessasproposições de reforma, à exceção do governo Collor, que não esboçou medi-das substanciais e de caráter administrativo como os demais, enfatizando tão-somente as políticas de cunho neoliberal (Costa, 1998).Cohn (2001b) identifica essa característica da reforma do Estado bra-sileiro como parte de uma tendência que emerge após a Constituição de1988, quando se esvaziou a discussão política sobre as novas articulações im-plementadas nas relações Estado/sociedade e privilegiaram-se as temáticasmais tecnocráticas, como gerenciamento, normalização e avaliação deserviços, entre outras. Para essa autora, esse movimento dissocia a discussãomais geral sobre justiça social, eqüidade e democracia nos momentos de for-mulação e implementação de políticas públicas.O atual plano de reforma do Estado brasileiro baseia-se em dois eixos:o institucional (reforma constitucional e da legislação ordinária); e o degestão (novo modelo gerencial da administração pública), a seguir apresenta-dos em suas principais características. 2. A reforma do aparelho de Estado brasileiro A proposta atual de reforma foi apresentada durante o primeiro mandato dogoverno Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995, quando se esboçou oplano diretor da reforma do aparelho de Estado (Brasil, 1998b).A proposta do governo privilegiava as incorporações da lógica de mer-cado e a precedência da razão econômica apresentadas como modernizaçãotécnico-administrativa para se intervir na crise do Estado brasileiro. 1  Adesregulamentação administrativa, principalmente em relação aos contratosde recursos humanos e à diminuição do controle de processos administra- 1  Para Bresser-Pereira, a crise do Estado brasileiro pode ser caracterizada, fundamentalmente,por ser: econômica, política, fiscal e da administração pública burocrática (Bresser-Pereira,2001).  204  Nivaldo Carneiro Junior e Paulo Eduardo Elias tivos, e o estabelecimento de contratos de gestão entre governo e setores pri-vados para a produção de serviços nas áreas sociais constituem a base daproposta.O plano diretor da reforma do aparelho de Estado brasileiro apresenta-va as seguintes diretrizes (Brasil, 1998a): t descentralização e desconcentração — o que implica a destinação deórgãos estatais para o setor público não-estatal e/ou para outras instân-cias de governo; t distinção dos órgãos estatais e não-estatais com funções de formular e/ouexecutar políticas públicas; t implantação de mecanismos para avaliar e controlar os resultados, medi-ante “contrato de gestão” a ser firmado entre o aparelho estatal e uma in-stituição que se responsabilizará pela função pública; t desregulamentação das normas, rotinas e procedimentos atuais da buroc-racia estatal, particularmente daqueles vinculados à compra de materiais ede contratação de recursos humanos; t adoção de nova política de recursos humanos, que permita a avaliação derendimento e de prestação de serviços orientados pela satisfação dosusuários.As concepções e diretrizes desse plano diretor estão fundamentalmenteapoiadas em duas estratégias: “de um lado, o fortalecimento da burocracia nonúcleo estratégico do Estado, dotando-o de maior capacidade de formulação depolíticas e de controle e avaliação sobre a sua implementação. De outro, areforma gerencial, voltada para a descentralização da prestação de serviçospelo Estado e para a aplicação de novas formas de gestão e de controle quepossibilitem uma maior eficiência e qualidade de atendimento ao cidadão”(Brasil, 1998a:9).A concepção das funções do setor público fundamentada nessas es-tratégias e, por conseguinte, em todo plano diretor da reforma está consub-stanciada na seguinte divisão (Bresser-Pereira, 2001): t núcleo estratégico — instância de definições e avaliações das políticas pú-blicas, que compreende o Poder Executivo; t setor de atividades exclusivas do Estado — no qual se exercem os poderesde Estado (regulação, fiscalização, arrecadação, polícia, Judiciário, Legis-lativo, entre outros);
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