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AGENTES E AGÊNCIAS E O NOVO MODELO DE GESTÃO ESCOLAR NA SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO DO RIO DE JANEIRO

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AGENTES E AGÊNCIAS E O NOVO MODELO DE GESTÃO ESCOLAR NA SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO DO RIO DE JANEIRO FABRÍCIO FONSECA DA SILVA (UFRRJ) FERNANDA GONÇALVES DE LAIA (UFRRJ) Eixo Temático (escrever o
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AGENTES E AGÊNCIAS E O NOVO MODELO DE GESTÃO ESCOLAR NA SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO DO RIO DE JANEIRO FABRÍCIO FONSECA DA SILVA (UFRRJ) FERNANDA GONÇALVES DE LAIA (UFRRJ) Eixo Temático (escrever o eixo temático por extenso) Resumo: O objetivo desta comunicação é compreender a difusão de novos modelos de gestão do trabalho escolar no contexto da contrarreforma do Estado brasileiro a partir do estudo do sistema público de ensino do estado do Rio de Janeiro. Em 2010, a Secretaria de Estado de Educação do Rio de Janeiro (SEEDUC-RJ) e o Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG) fizeram um convênio para a implantação do sistema GIDE nas escolas públicas, com a justificativa de melhorar a colocação do estado no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) do Ensino Médio. O sistema GIDE foi difundido pelos intelectuais orgânicos do INDG como um novo modelo de gestão escolar com o propósito de padronizar as práticas pedagógicas; racionalizar os recursos humanos e materiais; e apresentar soluções para melhorar os resultados educacionais, visando, acima de tudo, constituir uma cultura gerencial no interior das instituições de ensino e, sobretudo, o controle do trabalho docente. Para implementar este modelo de gestão, a SEEDUC e o INDG selecionaram e treinaram professores da rede para exercer a função de Agentes de Acompanhamento de Gestão Escolar (AAGE) que passaram a acompanhar a rotina escolar. Neste sentido, O INDG é compreendido, nesta pesquisa, como um aparelho privado de hegemonia (GRAMSCI, 2002), na medida em que forma intelectuais orgânicos de vários níveis responsáveis pela inserção dos interesses de suas respectivas frações de classe no interior das agências da sociedade política. Desse modo, temos observado que a implementação da GIDE depende muito da adesão aos AAGE`s pela comunidade escolar. Com isto, a hipótese da pesquisa é que esses agentes desempenharam o papel de mediadores entre a política educacional, sistematizada pelo INDG, e as escolas. A pesquisa realizou levantamento documental sobre a GIDE, destacando os materiais de referência, organizados em quatro livros elaborados pelos intelectuais que formularam o modelo de gestão do trabalho escolar. Palavras-chave: gerencialismo; Estado ampliado; AAGE; educação básica. Introdução Este trabalho tem como objetivo analisar os impactos da reforma gerencial do Estado na Educação Básica, tendo como referência empírica a implementação e o desenvolvimento do sistema de Gestão Integrada da Escola (GIDE) na rede de ensino do Rio de Janeiro. A GIDE foi inserida nessa rede de ensino por meio de um convênio entre a Fundação Brava, o Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG) e a Secretaria de Estado de Educação do Rio de Janeiro (SEEDUC-RJ). A Fundação Brava é um organismo da Sociedade Civil que tem o objetivo de modernizar a gestão pública através de métodos empresariais. O INDG é uma empresa privada de consultoria de gestão por resultados responsável por difundir o modelo gerencial em agências da Sociedade Política. Ambos os aparelhos privados de hegemonia cumprem o papel histórico de inserir os interesses de suas frações de classe no Estado Ampliado Brasileiro. No estudo em tela, o INDG foi responsável por treinar 250 professores Agentes de Acompanhamento de Gestão Escolar (AAGE) para implementarem o novo modelo de gestão nas escolas. Neste sentido, os AAGEs tiveram o papel de convencer os diretores e os docentes a usarem as ferramentas e as técnicas que reproduzem a cultura gerencial no cotidiano escolar (Ciclo PDCA, 5s e matriz Swot) difundindo, assim, a lógica empresarial nas escolas públicas. Conclui-se que a introdução da GIDE, na rede estadual de ensino, teve um duplo desdobramento. No aspecto estrutural, esse modelo intensificou a precarização do trabalho docente; e no aspecto superestrutural, difundiu-se a concepção de mundo burguesa nas escolas. 1. A crise estrutural do capital, novos modelos de gestão do trabalho e contrarreforma do Estado A crise estrutural do capitalismo na década de 1970, identificada pelo esgotamento do modelo fordista-keynesiano levou a uma reação burguesa em busca da recomposição do seu modo de acumulação e, também, de novos mecanismos de mediação do conflito de classe (ANTUNES, 2009; MÉSZÁROS; 2009; SOUZA, 2005). Neste sentido, na esfera superestrutural, ocorreram mudanças tanto na sociedade política contrarreforma do Estado quanto na sociedade civil insurgência de aparelhos privados de hegemonia na difusão da ideologia gerencial. O modelo Japonês introduziu novas tecnologias de gestão e produção, que teve um papel importante na intensificação da precarização do trabalho. A emergência dos novos modelos de gestão do trabalho ocorreu com importante apoio do Estado neoliberal, por meio de desregulamentação de diretos, do corte dos benefícios sociais e a degradação dos serviços públicos. A crise dos anos de 1970, para os intelectuais neoliberais, era, portanto, uma crise do Estado. Hayek (1999) e Freidman (1988) defendiam, em suas obras, a retirada do Estado da cena social, com o argumento de que é necessário manter a liberdade individual do cidadão perante a esfera estatal. Para estes intelectuais, quanto mais participação do Estado, menos liberdade e, quanto mais participação do mercado, mais liberdade. O Estado, para ambos, tem o papel de manter a ordem e assegurar o modelo capitalista de produção e reprodução social. Desse modo, a ideia de que a solução para essa crise era reformar o próprio Estado começou a ganhar força e criou, por meio do modelo gerencial, o novo modelo de gestão do trabalho no serviço público. A materialização do neoliberalismo deu-se, primeiramente, nos países europeus e nos Estados Unidos no final dos anos 1970 e início da década de O modelo inglês foi o pioneiro na Europa, liderado por Margaret Thatcher, adotou várias medidas austeras: elevou as taxas de juros, baixou os impostos sobre os rendimentos altos, criou níveis de desemprego massivos, combateu as greves, criou uma nova legislação antissindical e cortou gastos sociais (educação, saúde e previdência) e, também, iniciou um amplo programa de privatização, desde a habitação pública até as indústrias básicas nos setores de produção de aço, a eletricidade, o petróleo, o gás e a água. Nos Estados Unidos, a prioridade neoliberal era mais a competição militar com a União Soviética, concebida como uma estratégia para quebrar a economia soviética e por essa via derrubar o regime comunista na Rússia. Na política interna, Reagan também reduziu os impostos em favor dos ricos, elevou as taxas de juros e aplastou a única greve séria de sua gestão. No contexto da Guerra Fria, o ideário do neoliberalismo havia incluído, como componente central, o anticomunismo. Dessa forma, isso inevitavelmente fortaleceu o poder de atração do neoliberalismo político, consolidando o predomínio da nova direita na Europa e na América do Norte. No entanto, no início dos 1990, os índices econômicos revelavam o crescimento das desigualdades sociais, sobretudo, em relação ao desemprego. Em vez de uma forte reação ao neoliberalismo, ele ganhou um segundo alento, especialmente, na Europa e nos Estados Unidos. Para Anderson (1995), a hegemonia neoliberal se explica, nessa conjuntura, principalmente, pelo fim do socialismo na Europa Oriental e na URSS. De acordo com Martins e Neves (2015) os aparelhos privados da burguesia buscavam uma revitalização do capitalismo numa nova formulação, capaz de manter a economia de mercado sem ignorar a ideia de justiça social, além de proporem um novo tipo de relação entre o Estado e a sociedade civil. Assim, em 1994, a busca de uma alternativa, tanto em relação à socialdemocracia clássica, quanto ao neoliberalismo de Thatcher, foi formulada o projeto da terceira via. Esse projeto foi sistematizado pelo sociólogo inglês Anthony Giddens, principal intelectual orgânico do Partido Trabalhista Inglês. A expressão Terceira Via se refere a uma estrutura de pensamento e prática política que visa adaptar a socialdemocracia a um mundo em constante transformação, ou seja, trata-se de uma tentativa de transcender tanto a socialdemocracia do velho estilo quanto o neoliberalismo (GIDDENS, 1999). A terceira via visava, principalmente, à reforma do Estado, por meio de parceria com instituições da sociedade civil. De acordo com Giddens (1998), o Estado dever ser descentralizado, ter transparência na esfera pública, ter eficiência administrativa e ter mecanismos de democracia direta, entre outros. O projeto de Giddens considera a categoria da sociedade civil como fundamental na reconstrução do Estado de bem-estar social. Assim, a reforma do Estado passaria pela implantação de métodos baseados na lógica mercantil, isto é, na adoção de estratégias formuladas segundo os padrões da eficiência econômica. 2. A contrarreforma do Estado no Brasil: do neoliberalismo à terceira via Diante da crise do capital, no início dos anos 1970, os governos produziram mudanças para garantir a qualidade e a produtividade do trabalho, tendo, no novo modelo gerencial, referência para a implementação de estratégias de controle de resultados e de racionalização de recursos humanos e materiais. No Brasil, este modelo se consolidou a partir da contrarreforma do Estado de 1995, com a criação do Ministério da Administração Reforma do Estado (MARE), chefiado por Luiz Carlos Bresser Pereira, ministro na gestão do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso ( ), materializada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), segundo Bresser Pereira, os componentes básicos da reforma do Estado dos anos de 1990, são: (a) a delimitação das funções do Estado, reduzindo seu tamanho em termos principalmente de pessoal através de programas de privatização, terceirização e publicização; (b) a redução do grau de interferência do Estado ao efetivamente necessário através de programas de desregulação [...] (c) o aumento da governança do Estado, ou seja, da sua capacidade de tornar efetivas as decisões do governo, através do ajuste fiscal, que devolve autonomia financeira ao Estado, da reforma administrativa rumo a uma administração pública gerencial; (d) o aumento da governabilidade. (BRESSER-PEREIRA, 1997, PP.18-19) Assim, de acordo com Bresser Pereira, o papel desse novo Estado deverá ser estratégico e programático, pois deve reconhecer, entre outros fatores, a importância da crise fiscal; a necessidades de reformas orientadas para o mercado; e a manutenção da disciplina fiscal. O intelectual da contrarreforma do Estado defende que o problema do alto grau de concentração de renda, no país, é um entrave para o crescimento econômico. Nesse sentido, a solução para essa dificuldade seria um Estado mais eficiente na área social; no entanto, os serviços de saúde e educação dentre outros, deverão ser executados por organizações públicas não-estatais. (BEHRING, 2008). Desse modo, percebemos que as propostas de Bresser Pereira para contrarreforma do estado encontram-se na base teórica de projeto da terceira via. O Plano Diretor da Reforma do Estado foi elaborado pelo Mare e aprovado na Câmara da Reforma do Estado em setembro de O Plano parte do pressuposto que a crise dos anos de 1980 estaria fundada no Estado. Para os formuladores da contrarreforma, essa crise assume uma forma de crise fiscal, de esgotamento do modelo de Estado de bem-estar social, do estatismo comunista e do modelo desenvolvimentista de substituição de importações e, também, da administração pública burocrática. Caberia ao Plano e ao Mare elaborar as propostas para aumentar a governança do Estado. É preciso, portanto, distinguir a reforma do Estado, como um projeto político, econômico e social mais amplo, da reforma do aparelho do Estado, orientada para tornar a administração pública mais eficiente. A administração pública do tipo gerencial foi apresentada, pelos intelectuais da contrarreforma do Estado, como um novo paradigma para superar tanto a administração patrimonialista, do Estado de Antigo Regime quanto a administração burocrática, do Estado Liberal. O argumento central era de que o Estado havia perdido sua capacidade de servir à sociedade, para voltar aos seus próprios objetivos. A consequência disso foi a perda da ineficiência do Estado na prestação dos serviços aos cidadãos, que passaram a ser vistos como clientes. Com isso, o modelo gerencial introduz a eficiência e a qualidade na prestação de serviços públicos e o desenvolvimento de uma cultura gerencial, inspirada em elementos da gestão empresarial, na administração pública, teoria sistematizada por David Osborne e Ted Gaebler. A contrarreforma do Estado brasileiro, seguindo os pressupostos teóricos da terceira via, propôs uma redefinição do papel do Estado, que deveria transferir para o setor privado as atividades que poderiam ser controladas pelo mercado e, além disso, propõe a criação do setor público não-estatal. Esse setor deveria se responsabilizar pelos serviços que não envolvessem o exercício do poder do Estado, mas que necessitam ser subsidiados por ele, por exemplo, educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Os intelectuais da contrarreforma gerencial do Estado caracterizam esse processo de publicização: Trata-se da produção de serviços competitivos ou não exclusivos do Estado, estabelecendo-se parcerias com a sociedade para o financiamento e controle social de sua execução (BEHRING, 2008, p.178). Assim, o Estado deixa de ser executor das políticas sociais, como a educacional, para ser um regulador. Reforça-se a governança por meio da transição de um tipo rígido e ineficiente de administração pública burocrática para administração gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. De acordo com Bresser (1996), a modernização da administração pública está relacionada ao projeto de reforma do Estado, que pretende fortalecer a administração pública direta ou o núcleo estratégico do Estado, e descentralizar a administração pública através da implantação de agências autônomas e de organizações sociais controladas por contratos de gestão. Neste sentido, a contrarreforma do aparelho do Estado, segundo Bresser, parte da existência de quatro setores dentro do Estado: o núcleo estratégico do Estado; as atividades exclusivas do Estado; os serviços não exclusivos ou competitivos; e a produção de bens e serviço para o mercado. O controle do Estado, para o autor, seria necessariamente antecedido e complementado pelo controle social direto, derivado do poder dos conselhos de administração constituídos pela sociedade. Com isso, a sociedade estaria, permanentemente, atestando a validade dos serviços prestados, ao mesmo tempo que se estabeleceria um sistema de parceria ou de co-gestão entre o Estado e a sociedade civil. (BRESSER PEREIRA, 1996). Para Behring (2008), apesar de existir, no Plano, uma preocupação com o controle social, ele ignora totalmente os conselhos paritários previstos na Constituição; assim, de certa forma, o Plano apresenta um caráter anticonstitucional. Por fim, o Plano propôs três direções para transição da contrarreforma do Estado e do aparelho do Estado: no aspecto legal, uma profunda mudança na legislação; no aspecto organizacional, introdução de uma cultura gerencial na administração pública e, por último, no procedimental, a adoção de práticas gerenciais. De acordo com Behring (2008), na primeira direção, foram implantadas as emendas (nº 19), da reforma administrativa e a (nº 20) da Previdência Social. Na direção da mudança cultural, destacou-se a gestão por resultados, introdução de critério de avaliação do servidor público e indicadores de desempenho. Criou-se, também, suportes paras as práticas gerenciais, que pretendeu-se resgatar o papel do Estado como indutor do desenvolvimento econômico e social e garantia dos direitos de cidadania. Behring (2008) analisa o projeto hegemônico da contrarreforma do Estado no Brasil, a partir de uma reflexão crítica. Em primeiro lugar, é errônea a explicação da crise dos anos 1970 como uma crise localizada no Estado, como defende os intelectuais orgânicos desse projeto. Segundo a autora, trata-se de uma crise estrutural do capital, do modo de reprodução sociometabólico do capital, formado pelo tripé capital, trabalho assalariado e Estado. Dessa forma, Behring (2008) caracteriza esse processo sóciohistórico como contrarreforma, pois mantém a condução conservadora e moderniza apenas a ponta. Assim, autora desvenda o que está por trás do discurso da reforma é o ajuste fiscal, a privatização e desresponsabilização do Estado com as políticas sociais. Sendo assim, o trinômio do neoliberalismo para as políticas públicas: privatização, focalização e descentralização foram ampliados pelo Programa de Publicização, característico do projeto da terceira via. 3. Novos modelos de gestão do trabalho escolar: agências e agentes A insurgência de novos modelos de gestão do trabalho escolar no Brasil foi produzida pela ação de um conjunto de aparelhos privados de hegemonia, responsáveis pela difusão do gerencialismo em toda a administração pública, incluindo as instituições públicas de ensino. Uma das principais organizações responsáveis pela emergência de novos modelos de gestão do trabalho escolar no Brasil foi a empresa de consultoria de gestão Falconi Consultores de Resultado, antes INDG. Esse Instituto teve origem na Fundação Cristiano Ottoni (FCO), na Escola de Engenharia da Universidade Federal de Minas, que, na década de 1980, o grupo de engenheiros, em especial, Vicente Falconi e José Martins de Godoy iniciou o movimento Qualidade Total com a ajuda de engenheiros japoneses da Union of japanese Scientistist and Engineers (JUSE). A FCO foi o principal organismo da sociedade civil a formular e difundir programas de Gestão da Qualidade total no contexto brasileiro, no final da década de Em 1997, com a necessidade de ampliar a sua atuação e atender às demandas de empresas que procuravam por consultoria em gestão e que necessitavam de novos patamares de resultados, foi criada a Fundação de Desenvolvimento Gerencial (FDG), com a finalidade de difundir as melhores técnicas e metodologias gerenciais existentes na época, sobretudo o método PDCA, conhecido também como ciclo de Shewhart ou ciclo de Deming. O ciclo de Deming tem por princípio tornar mais claros e ágeis os processos envolvidos na execução da gestão, como, por exemplo, na gestão da qualidade, dividindo-a em quatro principais passos (Planejar, Checar, Executar e Agir). O método PDCA é adaptável a diferentes ambientes de trabalho, justamente por sua fácil compreensão e aplicação, o que o faz um poderoso instrumento de controle e de responsabilização. Foi a partir de 2003, que a FDG passou a atuar somente em projetos sem fins lucrativos, prestando serviços a instituições escolares carentes. Nesse momento, foi fundado o Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG), organização que se tornou líder em consultoria de gestão com foco em resultados no Brasil. A GIDE foi sistematizada e difundida pelo INDG e inserida nos sistema de ensino cearense por meio da parceria público-privada entre a Fundação Brava e a Secretaria de Educação Básica do Ceará (SEDUC) no período de A partir de um estudo realizado pelos técnicos do Instituto e da SEDUC com os três instrumentos de planejamento e acompanhamento nas escolas dessa rede (PPP, PDE, PMMEB) viuse que esses instrumentos apresentavam vários pontos em comum. Para compor o processo da GIDE, realizou-se um estudo das interfaces desses instrumentos, analisando cada item que os constituía, buscando a complementaridade em torno de um único instrumental. O resultado deste trabalho foi a concepção da GIDE em único instrumento de gestão a partir da sistematização das principais ideias do PPP, PDE e PMMEB pelos intelectuais orgânicos do INDG. O sistema GIDE foi inserido nas escolas da rede pública estadual do Ceará em 2005; no mesmo ano, esse sistema foi aprovado pela Câmara de Educação Básica do Conselho de Educação d
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