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O Poder Legislativo e Os Tratados Internacionais

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Poder Legislativo e os Tratados Internacionais
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  Brasília a. 38 n. 150 abr./jun. 200127  1. Introdução Este trabalho se propôs a estudar a com-petência dos poderes constituídos para acelebração de tratados, bem como a sistemá-tica de incorporação desses mesmos instru-mentos no ordenamento jurídico brasileiro.Para tanto, foi necessário que se fizesse umaanálise pormenorizada do papel do Con-gresso Nacional e do Poder Executivo noprocedimento de celebração de tratados, in-terpretando os dispositivos da Constituiçãode 1988 que tratam do assunto. 2. A Constituição brasileira de1988 e o poder de celebrar tratados O Brasil tem ratificado atos internacio-nais de grande complexidade, tanto bi  como multilaterais . A presença crescente do Brasilno cenário internacional e a conseqüenteintensificação dos contatos gerou nos últi-Valerio de Oliveira Mazzuoli Valerio de Oliveira Mazzuoli é Advogadoem Presidente Prudente, SP. O Poder Legislativo e os tratadosinternacionais o treaty-making power   na Constituição brasileira de 1988 1. Introdução. 2. A Constituição brasileirade 1988 e o poder de celebrar tratados. 2.1. Asdivergências doutrinárias entre HildebrandoAccioly e Haroldo Valladão. 2.2. O relaciona-mento entre os Poderes Executivo e Legislativono processo de conclusão de tratados. 2.3. O papeldo Congresso Nacional no processo de celebra-ção de tratados. 3. Procedimento parlamentar:etapas internas das Casas do Congresso Nacio-nal. 4. Procedimento brasileiro para a entradaem vigor dos tratados. 5. Conclusão. Sumário  Revista de Informação Legislativa28 mos anos um aumento significativo de atosinternacionais negociados e concluídos peloBrasil, sobre as mais diversas matérias. Se-gundo informações do Ministério das Rela-ções Exteriores, a título exemplificativo, du-rante o Império, o Brasil concluiu 183 atosinternacionais; na Primeira República, 200atos; nos quatro anos da primeira adminis-tração do Presidente Fernando HenriqueCardoso, foram celebrados 392 atos bilate-rais e 143 multilaterais. Tais documentos,que o governo assina em nome da Repú-blica, devem ser, pelo direito interno, ob- jeto de um tratamento igualmente comple-xo, que, no âmbito dos Poderes da União,dá-se pelo Executivo e pelo Congresso Na-cional, em colaboração de um com o outro(MARTINS, 1996, p. 263).Desde a Primeira República até os diasatuais, o sistema adotado pelo Brasil no quetange à matéria consagra a participação doPoder Legislativo no processo e conclusãode tratados, não tendo havido, de lá paracá, profundas modificações nos textos cons-titucionais brasileiros.A competência para celebrar tratados foiintensamente discutida na AssembléiaConstituinte de 1987 a 1988. Por um imper-doável lapso do legislador, no encerramentodos trabalhos, a Comissão de Redação nãofoi fiel à vontade do Plenário e provocou osurgimento de dois dispositivos antinômicos:os artigos 49, I, e 84, VIII, da Constituição.O texto final, aprovado por 474 votos afavor, 15 contra e 6 abstenções, e promulga-do como a nova Constituição da RepúblicaFederativa do Brasil, aos 5 de outubro de1988, passou a dispor quanto à forma deingresso dos tratados internacionais no di-reito brasileiro que:“Artigo 84. Compete privativa-mente ao Presidente da República:(…)VIII – celebrar tratados, convençõese atos internacionais, sujeitos a refe-rendo do Congresso Nacional; (…)”“Artigo 49. É da competência ex-clusiva do Congresso Nacional:I – resolver definitivamente sobretratados, acordos ou atos internacio-nais que acarretem encargos ou com-promissos gravosos ao patrimônionacional; (…)”.Da simples leitura dos artigos transcri-tos, é possível perceber que a vontade doExecutivo, manifestada pelo Presidente daRepública, não se aperfeiçoará enquanto adecisão do Congresso Nacional sobre a via-bilidade de se aderir àquelas normas não formanifestada, no que se consagra, assim, acolaboração entre o Executivo e o Legislativona conclusão de tratados internacionais (LEN-ZA, 1998, p. 105); (PIOVESAN, 1998, p. 70).Essa conjugação de vontades entre oExecutivo e o Legislativo, aliás, sempre  este-ve nas Constituições brasileiras. Excetue-se,apenas, o texto da Constituição do Império,de 1824, que dizia, no seu art. 142:“São atribuições do Imperador: (…)X – Fazer tratados de aliança ofensi-vos ou defensivos, de subsídio e co-mércio, levando-os porém ao conhe-cimento da Assembléia Geral, logo queo interesse e segurança do Estado opermitirem. Se os tratados concluídosem tempo de paz contiverem cessãoou troca de parte do território do Im-pério ou de possessões a que o Impé-rio tenha direito, não poderão ser rati-ficados sem terem sido aprovados pelaAssembléia Geral”. Como se percebe, o imperador dava ape-nas ciência à assembléia geral de que haviaconcluído um tratado, o que demonstra quenão era necessária qualquer aprovação porparte deste órgão. Só excepcionalmente é quea aprovação legislativa se fazia obrigatória,como nos casos que envolvessem questõesterritoriais. À exceção desta Carta, a apro-vação legislativa para a ratificação de trata-dos internacionais sempre se fez presente.Assim é que a Constituição de 1891, noartigo 34, estabelecia ser da competênciaprivativa do Congresso Nacional “resolverdefinitivamente sobre os tratados e con-venções com as nações estrangeiras”,  Brasília a. 38 n. 150 abr./jun. 200129 atribuindo ao Presidente da República, noart. 47, a competência para “entabular ne-gociações internacionais, celebrar ajustes,convenções e tratados, sempre ad referendum do Congresso” (inc. XVI).A Carta de 1934, por sua vez, no mesmosentido, fixava no artigo 40, alínea a , a com-petência exclusiva do Poder Legislativo para“resolver definitivamente sobre os tratadose convenções com as nações estrangeiras,celebrados pelo Presidente da República,inclusive os relativos à paz”, reafirmandono artigo 56 a competência do Presidenteda República para “celebrar convenções etratados internacionais, ad referendum  doPoder Legislativo” (§ 6 º ). À exceção da Car-ta de 1937, a Constituição de 1946, da mes-ma forma, previa no seu art. 66, I, ser da com-petência exclusiva do Congresso Nacional“resolver definitivamente sobre os tratadose convenções celebradas com os Estadosestrangeiros pelo Presidente da República”.Por último, a Carta Constitucional de1967, com as emendas de 1969, previa noart. 44, I, ser da competência exclusiva doCongresso Nacional “resolver definitiva-mente sobre os tratados, convenções e atosinternacionais celebrados pelo Presidente daRepública”, acrescendo no artigo 81 ser dacompetência privativa do Presidente da Re-pública “celebrar tratados, convenções e atosinternacionais, ad referendum  do CongressoNacional”. 2.1 As divergências doutrinárias entreHildebrando Accioly e Haroldo Valladão Algumas discussões doutrinárias surgi-ram, sob a égide dos textos constitucionaisanteriores, a respeito da obrigatoriedade ounão de se passar pelo crivo do poder Legisla-tivo todo e qualquer tipo de ato internacional.Os comentaristas dos textos constitucio-nais anteriores se dividiam, no que diz res-peito à obrigatoriedade de todos  os atos in-ternacionais concluídos pelo Executivo se-rem aprovados pelo Poder Legislativo. Par-te da doutrina entendia que ao CongressoNacional caberia aprovar todo e qualquerato internacional concluído pelo Poder Exe-cutivo 1 . Outros já reconheciam como váli-dos alguns acordos internacionais produ-zidos tão-somente pelo Executivo, levandopara tanto em conta a prática interna e in-ternacional a respeito 2 . Dessa última corren-te era afiliado Hildebrando Accioly, paraquem existia a possibilidade de se concluiracordos internacionais sem a aprovação doCongresso Nacional. Para Accioly, a  pedrade toque  seria a matéria versada no tratado:“Se a matéria sobre que versa o tratado é dacompetência exclusiva do Poder Legislati-vo, está claro que o aludido ato não se podetornar válido sem a aprovação legislativa;e, se depende de tal aprovação, deve ser sub-metido à ratificação” (1948, p. 5-11). Segun-do o referido publicista, independeriam deaceitação formal do Poder Legislativo osseguintes atos:a) os acordos sobre assuntos que sejam decompetência privativa do Poder Executivo;b) os concluídos por agentes ou funcio-nários que tenham competência para tanto,sobre assuntos de interesse local ou de im-portância restrita;c) os que simplesmente consignam a in-terpretação de cláusulas de um tratado jávigente;d) os que decorrem, lógica e necessaria-mente, de algum tratado vigente e são comoque o seu complemento;e) os de modus vivendi , na medida em quetêm em vista apenas deixar as coisas no es-tado em que se encontram ou estabelecer sim-ples bases para futuras negociações.Accioly fundamentava o seu posiciona-mento fazendo referência à prática norte-americana dos “acordos do executivo”, quecobrem assuntos dos mais importantes ecuja validade não se subordina à aprova-ção do Senado americano (ACCIOLY, 1950,p. 95-108). Na lição do Prof. Cachapuz deMedeiros,“mesmo nos Países onde a Consti-tuição conserva a exigência da aprova-ção parlamentar para todos os tratadosinternacionais, formaram-se práticas  Revista de Informação Legislativa30 diplomáticas, desvirtuadas da letraconstitucional, pelas quais o Governoconclui vários tipos de ajustes, sem oconsentimento das Câmaras legislati-vas. São os convênios denominados,na prática norte-americana, de execu-tive agreements  e, mais adequadamen-te chamados de acordos em forma sim- plificada ” (MEDEIROS, 1995, p. 199).Combatendo essa tese por Accioly firma-da, Haroldo Valladão, em Parecer dado aoMinistro das Relações Exteriores Raul Fer-nandes, como consultor do Itamaraty, lecio-nou no sentido de que é inaceitável que tra-tados que não dependem de ratificação se- jam imunes à aprovação congressual, vistoque isso importaria em pedir ao Direito In-ternacional a solução de um problema deexegese constitucional, o que não é admis-sível. O maior ou menor poder que o Gover-no de um Estado tem para negociar e assi-nar atos internacionais é assunto típico dodireito interno de cada país, que escapa daalçada do Direito Internacional. Assevera-va ainda que o Brasil é signatário da Con-venção de Havana sobre o Direito dos Tra-tados, de 1928, que impõe a absoluta neces-sidade de ratificação para todos  os tratados,sem exceção. Finalizou dizendo que a regranorte-americana seria inaplicável no Brasilposto que a nossa Constituição [referia-seele à Carta de 1891, art. 48, n º  16] não distin-guiu, como fez o constituinte americano,entre tratados e ajustes de menos importân-cia, dizendo apenas “ajustes, convenções etratados”, sujeitando-os todos ao crivo doLegislativo, condição sine qua non  para a suavalidade e conseqüente eficácia jurídica noâmbito da soberania interna. A única exce-ção admitida por Valladão seria a relativaaos pactos feitos por chefes militares dentrodo limite de suas atribuições (VALLADÃO,1950, p. 95-108) 3 .Em face dessas ponderações, Accioly re-plicou, por meio do mesmo Boletim , argu-mentando principalmente que já na vigên-cia da Carta de 1891 concluíram-se acordosinternacionais sem aprovação do Congres-so Nacional, consoante evidenciava o Códi- go das Relações Exteriores , publicado em 1900.Considerou injustificado o argumento deque os constituintes brasileiros tiveram porvontade subordinar o Executivo ao Legisla-tivo, visto que, mesmo em países de regimeparlamentar, é ao Chefe da Nação ou doGoverno que cabe a condução da políticaexterior. Asseverava que não há na doutri-na e jurisprudência internacionais princí-pio tendente à absoluta necessidade de se-rem ratificados, sem exceção, todos os trata-dos. São exemplos de exceção ao princípioda absoluta necessidade de ratificação os acordos em forma simplificada . Segundo ele,até mesmo a Convenção de Havana, de1928, admite o princípio contrário, pois es-tipula que “os tratados vigorarão desde atroca ou depósito das ratificações, salvo se,por cláusula expressa, outra data tiver sidoconvencionada”. Finalmente, insiste Ac-cioly na tese da razoabilidade da compe-tência privativa. Sendo a matéria de compe-tência do Poder Executivo, não haveria porque, depois de aprovado o acordo, devesseo mesmo passar pelo crivo do Poder Legis-lativo, a fim de colocá-lo em vigor. Para ele,o costume de muitos anos sempre foi o denão ser exigível a aprovação do Congres-so Nacional para certos atos internacio-nais (ACCIOLY, 1950, p. 20-23).Como informa Grandino Rodas, a práti-ca do Ministério das Relações Exteriores,assim como a opinião de jurisconsultos aomesmo ligados, como os consultores jurídi-cos Levi Carneiro e Rezende Rocha, e os di-plomatas Nascimento e Silva e Pereira deAraújo, seguiram a tendência de Accioly(RODAS, 1991, p. 33). Para o primeiro, so-mente os acordos de competência privativado Poder Executivo, de importância secun-dária, poderiam deixar de ser submetidosao Congresso Nacional. Os acordos execu-tivos só poderiam interpretar aspectos demenos importância de tratados. Levi Car-neiro afasta ainda os ajustes para prorroga-ção de tratados, por se assimilarem elesmais a tratados novos. Sua conclusão –
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