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O Poder Legislativo Municipal: entre a democracia e a demagogia

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Trata das propostas recentes de redução do número de vereadores e de seus respectivos subsídios, em diversas cidades brasileiras. Parte de uma reflexão sobre o conceito de democracia, sobre suas ambivalências intrínsecas e sobre o permanente risco de
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  REVISTA CIENTÍFICA SENSUS: DIREITO Revista Científica Sensus, v. 2, n.º 11, Julho-Dezembro, 2015. | Uninorte 169 O PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL: ENTRE A DEMOCRACIA E A DEMAGOGIA Thiago Caversan Antunes  *   RESUMO. Trata das propostas recentes de redução do número de vereadores e de seus respectivos subsídios, em diversas cidades brasileiras. Parte de uma reflexão sobre o conceito de democracia, sobre suas ambivalências intrínsecas e sobre o permanente risco de degeneração em demagogia. Analisa a questão do número de vereadores, a partir das balizas constitucionais e sob o aspecto da representação proporcional. Trata da questão da remuneração dos vereadores, segundo os parâmetros constitucionais e levando em conta a possibilidade de acesso ao cargo. Palavras Chave:  Democracia – Poder Legislativo – Representação Proporcional  ABSTRACT. Deals with recent proposals for reducing the number of aldermen and their respective benefits in several Brazilian cities. It starts with a reflection about the concept of democracy, its inherent ambivalences and about the permanent risk of degeneration in demagoguery. Examines the issue of the number of aldermen, from the perspective of constitutional goalposts and under the aspect of proportional representation. It addresses the issue of remuneration of aldermen, accordingly to constitutional parameters and taking into account the possibility of access to the post. Key Words:  Democracy - Legislative Branch (Congress) - Proportional Representation INTRODUÇÃO. O Brasil assiste, atualmente, uma época das mais diversas efervescências de opinião. Neste cenário, têm se multiplicado, por todo o País, apelos supostamente populares pela redução do número de vereadores e, também, de seus respectivos subsídios – com o intuito, inclusive, de equipará-los ao salário mínimo nacional. O breve e modesto estudo que ora se apresenta tem o escopo de – partindo de uma reflexão sobre o conceito e as ambivalências da democracia, e sobre o risco de degenerescência do discurso democrático em práticas demagógicas – fazer uma *  Mestre em Direito Negocial, pela Universidade Estadual de Londrina (UEL); advogado e professor universitário.  REVISTA CIENTÍFICA SENSUS: DIREITO Revista Científica Sensus, v. 2, n.º 11, Julho-Dezembro, 2015. | Uninorte 170 breve análise de tais propostas, levando em conta, também, as atribuições próprias do Poder Legislativo Municipal. O tema, evidentemente, é caracterizado pela polemicidade, de forma que não se tem, neste resumido estudo, inclusive em virtude de seus estreitíssimos limites, quaisquer pretensões exaustivas. O intuito, antes, é de chamar a atenção para a necessidade de reflexão sobre questões cuja complexidade tem sido, ao que parece, salvo melhor juízo, negligenciada. 1 DEMOCRACIA. Como os discursos que defendem, hodiernamente, a redução do número de vereadores e do valor de seus respectivos subsídios não têm encontrado, em geral, um contraponto, nem têm sido submetidos, no mais das vezes, a uma análise crítica, tem sido fabricada uma impressão de que o atendimento a tais pleitos seria, supostamente, a única saída “democrática” para a questão. Isto ocorre, ao que parece, inclusive porque a complexidade do conceito de democracia, suas ambivalências e os riscos de degenerescência do exercício democrático em exercício demagógico têm sido, sistematicamente, ignorados. Assim, parece premente, para que se possa analisar a questão de forma mais abrangente, que neste primeiro tópico tais questões sejam tratadas, ainda que de forma bastante panorâmica. 1  De acordo com Bobbio, há critérios formais de configuração de um determinado sistema como democrático, dentro os quais estariam as seguintes características: 1) o órgão político máximo, a quem é assinalada a função legislativa, deve ser composto de membros direta ou indiretamente eleitos pelo povo, em eleições de primeiro ou de segundo grau; 2  2) junto do supremo órgão legislativo deverá haver outras instituições com dirigentes eleitos, como os órgãos da administração local ou o chefe de Estado (tal como acontece nas repúblicas); 3) todos os cidadãos que tenham atingido a maioridade, sem distinção de raça, de religião, de censo e possivelmente de sexo, devem ser eleitores; 4) todos os eleitores devem ter voto igual; 5) todos os eleitores devem ser livres em votar segundo a própria opinião formada o mais livremente possível, isto é, numa disputa livre de partidos políticos que lutam pela formação de uma representação nacional; 6) devem ser livres 1  Tratamento panorâmico que, neste caso, é inescapável, haja vista o fato de que “o conceito de democracia é um conceito interpretativo e muito controverso” (DWORKIN, 2014, p. 580). 2  Sobre este ponto, Caggiano observa que “[...] em panoramas democráticos, as eleições competitivas, comparecem em cenário político decisional como fonte de legitimidade dos governantes, concorrendo para assegurar a constituição de corpos representativos, de sua parte, qualificados pela legitimação do voto popular. Demais disso, atuam como instrumentos para, por um turno, promover o controle governamental e, por outro, expressar a confiança nos candidatos eleitos. E mais que isso, na condição de locus de participação política, autorizam a mobilização das massas, todo um processo de conscientização política e canalização dos conflitos, mediante procedimentos pacíficos. Contribuem, ainda, para a formação da vontade comum e, diante de sistemas parlamentaristas correspondem ao processo natural e eficaz de designação do governo, mediante a formação das maiorias parlamentares” (2004, p. 537).  REVISTA CIENTÍFICA SENSUS: DIREITO Revista Científica Sensus, v. 2, n.º 11, Julho-Dezembro, 2015. | Uninorte 171 também no sentido em que devem ser postos em condição de ter reais alternativas (o que exclui como democrática qualquer eleição de lista única ou bloqueada); 3  7) tanto para as eleições dos representantes como para as decisões do órgão político supremo vale o princípio da maioria numérica, se bem que podem ser estabelecidas várias formas de maioria segundo critérios de oportunidade não definidos de uma vez para sempre; 4  8) nenhuma decisão tomada por maioria deve limitar os direitos da minoria, de um modo especial o direito de tornar-se maioria, em paridade de condições; 9) o órgão do Governo deve gozar de confiança do Parlamento ou do chefe do poder executivo, por sua vez, eleito pelo povo (1998, p. 327). 5   Goyard-Fabre destaca, também, que o ideal democrático se desenvolveu, ao longo da história, fundado sobre três eixos institucionais, “os procedimentos da representação ; as estruturas contratualistas de um poder que não pode nem existir nem se exprimir sem o consentimento do povo ; a arquitetura de uma Constituição  que, ao organizar os poderes do Estado, garante o respeito da legalidade” (2003, p. 127). 6  Segundo a autora, “o regime da democracia repousa hoje sobre uma organização constitucional na qual as autoridades e as instâncias políticas estão, elas mesmas, submetidas ao direito: dessa concepção da democracia o estado de direito  é a forma jurídica acabada” (GOYARD-FABRE, 2003, p. 277). Esse quadro tem como resultado, segundo Guimarães e Amorim, que “[…] uma vez que a democracia, em sua polissemia de sentidos, tornou-se um valor de referência universal na contemporaneidade, ela pode ser definida como o tipo de regime que permite o exercício da liberdade de indivíduos” (2013, p. 19). No panorama contemporâneo, segundo Barroso, [...] no tocante à democracia, é possível considera-la em uma dimensão predominantemente formal, que inclui a ideia de governo da maioria e de respeito aos direitos individuais, frequentemente referidos como liberdades públicas – como as liberdades de expressão, de associação e de locomoção –, realizáveis mediante abstenção ou cumprimento de deveres negativos pelo Estado. A democracia em sentido material, contudo, que dá alma ao Estado constitucional de direito, é, mais do que governo da maioria , o governo para todos . Isso inclui não apenas as minorias – raciais, religiosas, culturais –, mas também os grupos de menor 3  Guimarães e Amorim ainda propõem que “a questão da representação deve ser analisada também em relação ao acesso de grupos historicamente marginalizados. Nesse ponto, há de se pensar sobre a redução de restrição do direito de votar e ser votado, mas também sobre a existência ou não de mecanismos voltados para impedir a subrepresentação desses grupos” (2013, p. 128). 4  Conquanto as regras eleitorais possam variar de um país para outro, é importante lembrar que tais regras devem ser “claras, previsíveis e equitativas” (ESCOLAR et. al. , 2015, p. 9, tradução nossa). 5  O próprio Bobbio, todavia, adverte que “Certamente nenhum regime histórico jamais observou inteiramente o ditado de todas estas regras; e por isso é lícito falar de regimes mais ou menos democráticos” (BOBBIO, 1998, p. 327). 6  Cabe aqui lembrar a importante advertência da autora, que salienta que, conquanto não sejam incompatíveis entre si, as ideias de República e de democracia não se confundem: “o conceito de República insere-se no registro dos fins que determinam a essência do governo; o conceito de democracia insere-se no registro das modalidades e dos instrumentos práticos do governo de um Estado” (GOYARD-FABRE, 2003, p. 108).  REVISTA CIENTÍFICA SENSUS: DIREITO Revista Científica Sensus, v. 2, n.º 11, Julho-Dezembro, 2015. | Uninorte 172 expressão política, 7  ainda que não minoritários, como as mulheres e, em muitos países, os pobres em geral (2009, p. 41). A celebração das virtudes da democracia é, atualmente, ponto comum dos mais variados discursos; contudo, é necessário observar que, enquanto projeto cultural em evolução ao longo da história, suas ambivalências têm sido, desde há muito, salientadas. Assim, Goyard-Fabre, ao falar sobre as características dos regimes democráticos que se mostraram constantes ao longo dos séculos, salienta que Por um lado, ela [a democracia] define a forma de um regime que, fundando a autoridade do governo do povo, garante “a presença dos governados no exercício do poder”. Por outro lado, transporta e transpõe para a esfera política o caráter conflituoso das paixões humanas, de forma tal que, no mesmo movimento que suscita a esperança da liberdade e da igualdade, faz pesar sobre a Cidade as ameaças da desrazão que o desejo insaciável do povo introduz na razão (2003, p. 13). 8   A autora observa que, [...] a questão da legitimidade democrática faz surgir, hoje mais que nunca, um dilema doloroso: abriu-se uma brecha entre o princípio que funda racionalmente a democracia na vontade geral legisladora do povo soberano e o processo de legitimação das instâncias de decisão por uma opinião pública tão versátil quanto ruidosa (GOYARD-FABRE, 2003, p. 285). 9   Ainda na Grécia antiga, Eurípedes falava sobre os riscos de as instituições democráticas serem degradadas em demagogia. Embora, por exemplo, em  As suplicantes , ele oponha a democracia à tirania que lhe causa horror, diz também que ela está solapada pelo pulular dos aduladores que inebriam o povo com palavras tão enganadoras quanto sedutoras. Deplora o  julgamento pouco confiável das assembleias populares que se deixam levar pelo melhor perorador ou pelo orador mais violento (GOYARD-FABRE, 2003, p. 64). Nesse mesmo contexto, Aristófanes, também, expõe em suas obras teatrais, uma visão que “[...] é sobretudo impiedosa tanto em relação à baixeza dos demagogos que, sem vergonha, adulam o povo, como em relação às próprias massas 7  Sobre a representatividade das minorias e grupos de menor expressão política, trata-se, neste mesmo resumido estudo, adiante, no tópico dedicado ao número de vereadores. 8  Mencione-se que mesmo Kant esteve atento às ambivalências da democracia. Segundo ele (que se debruçou sobre o assunto em seu Ensaio sobre a Paz Perpétua ), “tal é o malefício potencial de toda democracia: se o povo legislador erige a si mesmo em executor de sua própria vontade, à autonomia do soberano soma-se a heteronomia dos cidadãos-súditos. Portanto, a democracia porta em si a contradição mortal que separa a vontade geral e a liberdade dos cidadãos. Numa palavra, a democracia está, diz Kant, ameaçada pelo despotismo” (GOYARD-FABRE, 2003, p. 189). 9  Assim também, Sandel lembra que “o simples fato de a maioria, por maior que seja, concordar com uma determinada lei, ainda que com convicção, não faz com que ela seja uma lei justa” (2012, p. 138).  REVISTA CIENTÍFICA SENSUS: DIREITO Revista Científica Sensus, v. 2, n.º 11, Julho-Dezembro, 2015. | Uninorte 173 populares que, frágeis e inconstantes, carecem de lucidez e se deixam facilmente enganar” (GOYARD-FABRE, 2003, p. 65). 10  Certamente influenciado por esses pensadores, posteriormente Aristóteles consagraria que a “democracia pode se corromper e então fazer despontar uma demagogia” (CICCO e GONZAGA, 2012, p. 79). 11  Assim também, muito tempo depois, Tocqueville afirma que “a opinião geralmente aceita pela massa pode ser defendida por uma opinião delirante; pode proceder do arbítrio ou da adulação, obedecer a qualquer pequeno especialista em demagogia [...]” (GOYARD-FABRE, 2003, p. 217). 12  Neste contexto, o caráter ambivalente da democracia, enquanto projeto histórico, pode parecer um problema invencível. Nino, contudo, lembra que Por certo, o procedimento democrático é extremamente falível e é tanto mais falível quanto mais se distancie de exigências de participação, ampla discussão e  justificação, mas ainda assim é menos falível que outros métodos de decisão coletiva, como a reflexão isolada de uma única pessoa ou de um grupo de pessoas (2014, p. 186). Assim também, Goyard-Fabre afirma que: É precisamente disso que a sociedade democrática precisa: se é verdade que ela deve dar atenção à opinião pública, nem por isso deve submeter-se a ela; o importante é que ela reconheça, junto com os direitos de cidadãos maiores e livres, as exigências de princípio da ordem pública; sobre essa base, cabe a suas instituições efetuar a síntese entre ordem e liberdade (2003, p. 336). Estlund, por sua vez, propõe que a autoridade democrática seja avaliada sob o crivo de um “requisito de admissibilidade qualificada”, 13  segundo o qual “[...] todas as justificações de uma autoridade política devem passar primeiro pelo crivo de todos 10  Aristófanes, aliás, alerta que, “em sua leviandade imutável, o povo busca apenas o prazer e, para obtê-lo, aceita, inconscientemente, ser manipulado; com efeito, basta ‘agradá-lo’ para obter dele tudo o que se queira, mesmo se isso contraria seus interesses” (GOYARD-FABRE, 2003, p. 65). 11  Segundo Aristóteles, aliás, a tirania também seria uma degenerescência da monarquia, e a oligarquia uma forma corrompida de aristocracia (CICCO e GONZAGA, 2012, p. 78 e 79). 12  Mais recentemente, Dworkin, por exemplo, adverte que, “partindo da suposição plausível de que as autoridades eleitas são mais capazes que as assembleias populares de proteger os direitos individuais contra as perigosas instabilidades da opinião pública, não pode haver, na democracia, a exigência geral de que todas as questões fundamentais sejam decididas por referendo” (2014, p. 603); o que, certamente, revela preocupações profundas com o funcionamento das instituições democráticas. Assim também, Estlund observa que “a democracia atribui o poder às massas independentemente da qualidade das decisões políticas resultantes” (2011, p. 25, tradução nossa). Adiante, porém, o autor salienta que, “a democracia, contudo, parece um mecanismo justo para tomar decisões, ao menos como aspiração” (ESTLUND, 2011, p. 30). 13  É bem verdade que a proposta é controversa. Bauman e May, por exemplo, afirmam que, “ser aceito como legítimo [...] exige não só que a relação se conforme a regras específicas, mas também que seja  justificada pelas crenças partilhadas por todos aqueles a elas sujeitos e que concordem voluntariamente com a relação” (2010, p. 105).
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