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o PODER LEGISLATIVO NO MUNICípIO DO RIO DE JANEIRO: ATIVIDADE PARLAMENTAR*

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o PODER LEGISLATIVO NO MUNICípIO DO RIO DE JANEIRO: ATIVIDADE PARLAMENTAR* LÍDICE APARECIDA PONTES MADURo**. Introdução;. Análise quantitativa dos dados; J. Análise dos projetos apresentados; 4. O trabalho
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o PODER LEGISLATIVO NO MUNICípIO DO RIO DE JANEIRO: ATIVIDADE PARLAMENTAR* LÍDICE APARECIDA PONTES MADURo**. Introdução;. Análise quantitativa dos dados; J. Análise dos projetos apresentados; 4. O trabalho legislativo na opinião do vereador; 5. Conclusão.. Introdução Com a criação do município do Rio de Janeiro, após o processo de fusão do Estado da Guanabara e do Estado do Rio de Janeiro, a direção do Instituto de Direito Público e Ciência Política (lndipo) da Fundação Getulio Vargas, dando seguimento aos seus estudos e pesquisas na área do direito público e da ciência política, considerou de grande interesse e bastante oportuno que se fizesse um trabalho sobre os representantes eleitos para a primeira Câmara de Vereadores do Município do Rio de Janeiro. Foi feito anteriormente, um survey, através do qual se procurou traçar um amplo perfil do vereador carioca, objetivando saber quem realmente estava representando a população do novo município, com base nos seus dados sócioeconômicos, suas atividades políticas anteriores ao mandato, sua percepção da atividade política, o seu relacionamento com o eleitorado e outros indicadores representativos. A partir desse primeiro trabalho, considerou-se importante dar seguimento aos estudos sobre o Legislativo municipal e verificar como aqueles representantes do município do Rio de Janeiro estavam desempenhando suas funções de vereança. Iniciou-se uma segunda pesquisa, na qual se procurava observar o tipo de trabalho realizado durante a primeira legislatura municipal, que abrangia o período de 977 a 980. Este artigo faz parte de um trabalho de pesquisa realizado por ocaslao da eleição da primeira Câmara de Vereadores do Município do Rio de Janeiro após o processo de fusão. Os dados aqui analisados referem-se àquele período, ou seja, de 977 a 980. Esta pesquisa foi interrompida por ter a pesquisadora responsável se integrado à equipe encarregada de realizar um trabalho sobre As aspirações nacionais com vistas à reforma da Constituição. A direção do INDIPO considerou oportuna sua publicação, no momento, e'também por ~er seguimento de um trabalho cuja parte inicial já foi publicada por esta Revista de Ciência Política.... Socióloga e pesquisadora no Instituto de Direito Público e Ciência Política da Funda ~ão Getulio Vargas. I Maduro, Lídice A. Pontes; Herescu, Mariana & Abreu, Regina L. Faria de. Os representantes do município do Rio de Janeiro. Revista de Ciência Política, 3() jan./abr R. C. Pol., Rio de Janeiro, 30() :5-58, abr./jun. 987 . Tema da pesquisa o interesse pela realização destas pesquisas sobre os eleitos para a primeira Câmara Municipal do Rio de Janeiro e conseqüentemente sobre o desempenho da atividade legislativa deve-se à importância do município na estrutura política do País, pois o município representa a totalidade dos interesses locais. As Câmaras municipais são consideradas como a base local da democracia . Vários autores que se dedicam ao estudo da situação do município no Brasil enfatizam a posição relevante do poder político deste em relação ao Estado e à União. Um desses autores nos diz que: O município no Brasil tem uma importância muito grande. No nosso sistema constitucional o município é uma entidade de Governo, assim como o estado e a União. O município é fonte criadora do direito. O município não é subordinado a ninguém. Na ordem nacional não há relação de hierarquia entre União, estados e municípios. Estas três pessoas recebem seus direitos, seus deveres, sua área de atribuições, diretamente da Constituição .... Cada uma dessas esferas de Governo é produtora do direito; é capaz de produzir leis, e todas essas leis têm a mesma força coercitiva. Assim como o município está obrigado a cumprir as leis federais e estaduais, também a União e o estado estão obrigados a cumprir a lei municipal ... Todos são iguais perante a Contituição. Há, sim, diferenças de ordem política e de ordem econômica, mas juridicamente essas três pessoas estão em igualdade de condições. O município é considerado como a instituição mais sólida existente no Brasil , além de ser muito antiga já que a herdamos dos portugueses. A primeira Câmara Municipal foi fundada em São Vicente, São Paulo, em 53. Deixou de funcionar apenas em raros períodos de regime de exceção, sendo o mais longo deles entre 937 e 945 durante o Estado Novo. No nosso sistema constitucional o município não é previsto como entidade federativa, já que é proclamada apenas a existência dos estados, Distrito federal e territórios (art..0 da Constituição). Os municípios são entidades criadas por lei estadual, concebidos pelas Constituições e leis estaduais, com personalidade jurídica de direito público interno, dotado de autonomia política e financeira. Porém a Constituição elevou os municípios à categoria de entidades autônomas, dotadas de Governo próprio e competências privativas (art. 5, item I, da Emenda Constitucional n.o 8, de 977). Assim, a Federação tem característica prépria, com três áreas de Governo: Governo federal, Governo estadual e Governo municipal. Segundo José Alfredo Barach0 3 é em um clássico do nosso direito constitucional que encontramos as bases de uma teoria do município, que lança critérios fundamentais para o seu posicionamento na estrutura federativa: Os muniçípios org~nizar-se-ão de acordo com as Constituições dos estados respectivos, observadas as seguintes bases: A. Dallari, Adilson de Abreu. Atribuições do Legislativo municipal. Revista de Direito Público, jan./jun. n , Baracho, José Alfredo de Oliveira. A Câmara municipal e as atribuições dos vereadores. Fac. Direito da UFMG, R.C.P. /87 . completa autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse;. eletividade da administração local; 3. faculdade de celebrarem com um ou mais mumclplos do mesmo estado os ajustes necessários para a realização de obras ou serviços de restrita competência de cada um, em seu respectivo território. 4 Foi, a partir de 6 de julho de 934, segundo Victor Nunes Leal,5 que a nossa Federação adotou uma peculiaridade digna de nota, porque desconhecida dos demais regimes federais. Em vez de uma divisão dual de competências, como era a regra, passamos a ter uma discriminação tríplice: o próprio estatuto político da Nação definiu a competência federal, a estadual e, pelo menos parcialmente, a municipal , essa Constituição ampliou as garantias municipais, inclusive no que se refere a sua capacidade tributária. Além da Constituição, também os Atos Institucionais e os Atos Complementares foram estabelecendo normas e alterando o sistema municipal. E interessante ainda observar que em nenhuma outra Nação se encontra o município constitucionalmente reconhecido como peça do regime federativo. Dessa posição singular do município brasileiro é que resulta sua amplia autonomia político-administrativa, diversamente do que ocorre nas demais federações em que o município é circunscrição territorial meramente administrativa .6. A Câmara municipal - suas funções e sua atuação Dentro da evolução histórica brasileira, observa-se a importância da função legislativa municipal no nosso sistema representativo. No Brasil Colônia e mesmo no Império a idéia de Câmara quase que se confundia com a idéia de município... Suas atribuições eram tão amplas que reuniam as funções de deliberar, julgar e executar. Tinham até a proclamação da Independência, Poder Judiciário em relação a causas de certo vulto. As Câmaras eram compostas de vereadores, junto com os quais eram eleitos os juízes ordinários. Em conjunto exerciam o poder judicante. O presidente da Câmara era o vereador mais votado e exercia a função executiva, pois não havia a figura do prefeito, que s6 se implantou no Brasil a partir de 930. 7 Com o passar do tempo as funções das Câmaras municipais foram-se alterando e suas atribuições modificadas. Atualmente, sua atuação, de acordo com a Lei Orgânica dos Municípios, classifica-se em três funções básicas: a) função legislativa - por seu intermédio a Câmara legisla sobre as matérias de interesse do município, estabelecendo, assim, as leis municipais , embora possam ter reflexos no estado-membro e na própria União; 4 Barbalho, João. Constituição federal brasileira. Comentários.. ed. Rio de Janeiro, F. Briguiet, 94. p. 38; Carvalho, Orlando M. O município em face das constituições. Amigos do Livro, B. M., 938. Apud: Baracho, José Alfredo de Oliveira. op. cito 5 Leal. Vitor Nunes. Problemas de direito público.. ed. Rio de Janeiro, Forense, 960, p. 6/63. Apud: Baracho, J. A. de Oliveira, op. cito 6 Meirelles, Hely Lopes. O regime municipal brasileiro. Revista de Direito Público, n., jan./mar Lordello de Melo, Diogo. A Câmara municipal e o seu papel. Revista de Administração Municipal, n. 50, jan./mar Poder Legislativo 7 b) função fiscalizadora - fiscaliza e controla o executivo local, através de pedido de informação aos prefeitos sobre assuntos administrativos, convocação de auxiliares diretos do prefeito, investigação ou inquérito sobre determinado assunto, tomada e julgamento das contas do Estado; c) função julgadora - exerce essa função quando é de sua competência julgar o prefeito, o vice-prefeito e os vereadores, conforme previsto no Decreto-lei n.o 0, de 7 de fevereiro de 967. A atuação da Câmara municipal constitui-se no conjunto de atos que tem como finalidade a elaboração das leis, decretos legislativos ou resoluções, além de outras atividades como indicações, requerimentos e moções. O poder municipal tem sido seriamente atingido pela hegemonia do Executivo, que cerceia também outras esferas do Governo, tanto no âmbito estadual, como no federal. Tanto suas funções quanto seu papel foram sensivelmente reduzidos, atingindo também sua capacidade de atuação como órgão legiferante. Segundo Diogo Lordello de Mello: 8 f, necessário que as Câmaras se empenhem a fundo para exercer em toda a sua plenitude a função que lhes resta, que é a legislativa. Antes, porém, devem compreender bem em que consiste essa funcão. Á função legislativa é eminentemente política. Cabe-lhe traçar diretrizes e normas de ação para o Executivo, refletindo, mediante as leis que vota, as aspirações da comunidade, estabelecendo prioridades, escolhendo alternativas, agindo no interesse do bem comum. É no município que as pessoas podem participar mais diretamente da vida pública e é aí também por onde geralmente começa a carreira política de muitos políticos. É o município um instrumento de aprendizado cívico, tanto para o cidadão comum como para aqueles que escolheram a vida pública ou a política como carreira. Este artigo vai-se restringir exclusivamente ao estudo do aspecto da atuação legislativa dos componentes da primeira Câmara Municipal do Município do Rio de Janeiro..3 Metodologia Para a realização deste artigo, dividimos em duas etapas, visando obter os dados necessários e ampliar o nosso campo de análise: a) a primeira etapa foi realizada através do levantamento de dados baseado nos relatórios anuais - publicados pela Secretaria da Mesa-Diretora,9 o qual relaciona todas as atividades exercidas no decorrer de cada sessão legislativa. Além da consulta de arquivos na própria Câmara de Vereadores, relativa aos temas de projetos apresentados pelos vereadores no exercício do mandato, bem como o acompanhamento da sua tramitação; R Mello, Diogo Lordello. A Câmara municipal e o seu papel. Revista de Administração,Hunicipal. n. 50. jan./mar Agradecemos nesta oportunidade ao presidente da Câmara de Vereadores, à secretária da Mesa-Diretora. bem como aos demais funcionários da Casa, que colaboraram para facilitar a obtenção dos dados necessários à realização desta pesquisa. 8 R.C.P. /87 b) numa segunda etapa, optou-se por entrevistas realizadas com os vereadores, nas quais, através de um roteiro previamente preparado, procurava-se saber a opinião dos representantes municipais sobre sua atuação, possíveis dificuldades encontradas para a realização do seu trabalho, os critérios para escolha de temas a serem apresentados como projeto de lei e a impressão geral quanto ao exercício da função legislativa. Estas entrevistas foram gravadas, e não seguiram um roteiro rígido, podendo o entrevistado discorrer à vontade sobre cada um dos pontos enfocados. Baseado nestes dois tipos de informações foi feita a classificação dos dados coletados e, em seguida, sua análise. O objetivo final era mostrar como efetivamente se realiza a atuação parlamentar dos representantes da primeira Câ;nara Municipal do Município do Rio de Janeiro.. Análise quantitativa dos dados Esta primeira etapa reporta-se à análise dos dados quantitativos, referentes ao desempenho da função legislativa e foi realizada através da observação das diversas atividades exercidas pelos vereadores no desempenho de suas funções. O que se caracteriza como desempenho da função legislativa do vereador abrange ampla gama de proposições, ou seja, é toda matéria sujeita à deliberação do plenário, devendo ser redigida com clareza e em termos explícitos e sintéticos, podendo consistir em projetos de resolução, de lei e de decreto legislativo, indicações, moções, requerimentos substitutivos, emendas, subemendas, pareceres e recursos .0 Para efeito deste artigo será considerado como atividade legislativa, não o desempenho global como participação em comissões, debate em plenário, mas a parte referente às proposições apresentadas, ou seja, projetos de lei, indicações, moções e requerimentos. Os dados analisados compreendem o período da primeira legislatura, que vai de 977 a 980, perfazendo um total de 657 sessões, incluindo aí as várias categorias, ou seja, sessões ordinárias, extraordinárias, solenes e especiais (ver tabela ). Tabela Ano Seções legislativas \ Ordinárias Extraordinárias Solenes * Especiais * * * Sem informação no Relatório anual da Secretaria da Mesa-Diretora. In Silva, José Afonso da. Regimento interno de Câmaras municipais. Mipistério do Interior-Serfhau. Poder Legislativo 9 Levando-se em conta que esta pesquisa foi interrompida, conforme explicado anteriormente, aproveitamos a retomada do estudo para acrescentarmos os dados, apenas quantitativos, referentes aos anos de 98, 98 e 983 e que se referem à segunda legislatura; os dados de 984 ainda não estavam publicados quando da finalização deste artigo. E bom frisar quanto ao acréscimo desses dados, que se referem exclusivamente àqueles que constam do relatório anual elaborado pela Câmara de Vereadores. Vamos agora analisar cada uma das atividades legislativas, através dos diversos tipos de'- proposições desempenhadas durante as 657 sessões que compõem o período estudado. _ Indicações_ São aquelas proposições em que o vereador sugere aos poderes competentes medidas de interesse público (art. 97). Se apresentada a indicação, até a hora do término do expediente, o presidente a despachará independente de deliberação do plenário (art. 98). No período estudado (977-80), os vereadores cariocas formularam um total de indicações públicas. Essas indicações visaram principalmente às zonas norte e rural, e a maior parte delas refere-se exclusivamente a asfaltamento, calçamento, saneamento de logradouros, iluminação pública e criação de escolas. Este tipo de proposição atinge número bastante elevado, entre outros motivos porque independe de deliberação do plenário, e é uma forma de o vereador se fazer presente junto às reivindicações dos seus eleitores, mesmo quando não há possibilidade na execução desses serviços. Sua indicação aparece como demonstração de interesse na defesa dos problemas da comunidade que ele se propõe a representar. Os vereadores que mais indicações apresentaram estão relacionados na tabela. Tabela Vereadores Primeira legislatura Segunda legislatura Clemir Ramos. Mesquita Bráulio 3. Ivo da Silva 4. Laércio M. da Fonseca 5. Jorge Felipe 6. I tagoré Barreto 7. Paulo C. Almeida 8. Augusto Paz 9. Fleming Furtado 0. Rivadávia Maya. Gerson Ortiz Sampaio R.C.P. /87 Ao observarmos cada uma das sessões legislativas, verifica-se um total de indicações, abrangendo o período de 977 a 983, conforme especifica a tabela 3. Tabela 3 Ano Total de indicações Total Requerimento. h a proposlçao dirigida por qualquer vereador ou comissa o ao presidente ou à Mesa, sobre matéria da competência da Câmara (art. 99). Os requerimentos classificam-se em (art. 00): a) quanto à maneira de formulá-los: verbais; escritos; b) quanto à competência para decidi-los: - sujeitos a despacho de plano do presidente; - sujeitos à deliberação do plenário; c) quanto à fase de formulação: - específicos das fases de expediente; - específicos da ordem-do-dia; - comuns a qualquer fase da sessão. Os requerimentos independem de parecer, exceto os que solicitam transcrição de documentos nos anais. Não são admitidas emendas, facultando apenas a apresentação de substitutivo. Estes requerimentos podem versar entre outros assuntos sobre: retificação de ata; verificação de presença; verificação nominal de votação; requisição de documento ou publicação existente na Câmara, informações oficiais; convocação de sessão extraordinária especial, secreta ou permanente; inclusão de projeto na pauta, em regime de urgência; adiamento de discussão ou votação de proposições: destaque para votação em separado de emendas ou parte de emendas e de parte de vetos; licença do prefeito; prorrogação da sessão; inversão da pauta. No que se refere aos requerimentos de informação, eles tratam dos atos da Mesa ou da Câmara, do Executivo Municipal e dos órgãos a ele subordinados, Poder Legislativo 3 das autarquias municipais, das concessionarlas de serviço público municipal ou de organismos oficiais e outros poderes que mantenham interesses comuns com o município. O total de requerimentos apresentados, no período de 977 a 980, é de 794, englobando requerimentos, requerimentos sem número, requerimentos de informação. Os vereadores que apresentaram maior número de requerimentos nos três casos foram os apresentados nas tabelas 4, 5 e 6. Tabela 4 Requerimentos Vereadores Primeira legislatura Segunda legislatura Barcelos Neto. Diofrildo Trotta 3. Daisy Lúcidi 4. Itagoré Barreto 5. Clemir Ramos 6. Moacyr Bastos 7. Carlos Carvalho 8. Gelson Ortiz Sampaio 9. Luiz Lima Tabela 5 Requerimento sem número Vereadores Primeira legislatura Segunda legislatura Diofrildo Trotta. Clemir Ramos 3. Itagoré Barreto 4. Daisy Lúcidi 5. Moacyr Bastos 6. Mesquita Bráulio 7. Carlos Imperial 8. Ney Domingues 9. Luiz H. Lima 0. Alberto Garcia. Gelson Ortiz Sampaio. Ivo da Silva R.C.P. /87 Tabela 6 Requerimento de informação Vereadores Primeira legislatura Segunda legislatura Clemir Ramos 63 Paulo Maia 5 Edgar de Carvalho Júnior 4 Antônio Carlos Murilo Maldonado 0 Hélio Fernandes Filho 8 Moacyr Bastos 8 Oswaldo Luiz Jorge Higino Alberto Garcia Ney Domingues Luiz H. Lima Benedita da Silva Os requerimentos apresentados no período de 977 a 983 perfazem um total de.9, como mostra a tabela 7. Tabela 7 Total de requerimentos Ano Requerimento Requerimento de informação Requerimento sem número Total ~ 7 (', 5l i í Tota! Moção. É O instrumento pelo qual o vel~ador propõe votos de congratulação, louvor ou pesar. Quando é apresentada à Mesa será anunciada e imediatamente despachada pelo presidente. Quando seus autores pretendem uma manifestação coletiva da Câmara, a moção deve ser assinada pela maioria absoluta de vereadores, sendo por isso automaticamente aprovada (arts. 08 e 09). O número de moções apresentadas é muito grande, perfazendo, nas três categorias (congratulações, louvor, pesar), um total de 9.36, no período de 977 a 980. Poder Legislativo 33 Isto ocorre porque este tipo de expediente é muito utilizado pelo vereador para homenagear os seus eleitores pelo transcurso de aniversário, ou datas significativas fazendo com que sejam feitos os registros de seus nomes nos Anais da Casa. Esta atividade não pode necessariamente ser vista como representativa do trabalho parlamentar, pois não propõe nenhuma medida em benefício da coletividade, visando apenas uma for
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