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Reservados todos os direitos Publicações Dom Quixote Uma editora do Grupo Leya Rua Cidade de Córdova, n. o Alfragide Portugal o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 7 Índice Introdução 9 O Poder Presidencial em Perspectiva Histórica 15 Origens do presidencialismo 15 A 1. a República portuguesa Sidónio Pais: presidencialismo em ditadura 20 Do parlamentarismo republicano à ditadura militar 23 A Constituição de Um ditador «forte» e um presidente «fraco» 33 Concluindo 39 O Poder Presidencial em Democracia 42 Os presidentes e a transição democrática em Portugal 42 A terceira vaga de democratizações e o semipresidencialismo 49 O sistema de governo semipresidencial 53 A participação eleitoral na escolha dos presidentes 81 As eleições presidenciais e o sistema partidário nas eleições legislativas 99 As maiorias presidenciais e parlamentares 102 As eleições presidenciais e a personalização da política 117 Concluindo 120 Bibliografia citada 126 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 8 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 9 Introdução O regime republicano português foi um fenómeno precoce no quadro europeu, mas a sobrevivência deste ao longo do século XX, sobretudo considerando a longa experiência autoritária, demonstrou a rápida consolidação das instituições republicanas na sociedade portuguesa e, sobretudo, em alguns segmentos das suas elites. Entre a primeira e curta presidência de Manuel da Arriaga e a presidência de Cavaco Silva, a vida política portuguesa passou de um regime parlamentar instável, que sucumbiu perante curtas e longas ditaduras militares e civis, a uma democracia política consolidada. Os presidentes, ainda que os seus poderes variassem muito ao longo dos últimos 100 anos, estiveram muitas vezes no centro da vida política portuguesa. Este livro pretende fazer o balanço do poder presidencial, concentrando-se sobretudo no regime democrático implantado em O primeiro capítulo deve ser entendido como uma síntese sobre a natureza dos poderes presidenciais desde a implantação da República, em A 1. a República criou um sistema parlamentarista, dando inicialmente pouquíssimos poderes aos presidentes, mas a emergência de crises sucessivas colocaram vários destes perante o dilema da intervenção por vezes com manobras constitucionalmente 9 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 10 Introdução duvidosas. Quando Sidónio Pais desencadeou um golpe de Estado, em 1917, este tentou de imediato a criação de uma ditadura pre - sidencialista. Sidónio fez-se eleger por sufrágio universal introdu - zido pela primeira vez na história eleitoral portuguesa, mas o seu regime seria curto e o seu fim violento. Nos últimos anos da Re pú - blica os poderes presidenciais foram, então, ligeiramente aumen - tados. Os presidentes eleitos à luz da Constituição de 1911 foram sobretudo intelectuais e professores quase sempre de idade avançada que raramente cumpriram os seus mandatos até ao fim, saindo por vezes ressentidos com a ineficácia do parlamentarismo republicano (casos de Manuel de Arriaga ou Teixeira Gomes, por exemplo), quando não foram forçados a abandonar o cargo por golpes de Estado (casos de Bernardino Machado e outros). Mas os militares vitoriosos, de 28 de Maio de 1926, não romperam com a República e com o projecto de a reformar. Quando Oliveira Salazar, a partir de 1928, começou a projectar o edifício institucional do Estado Novo, confrontou-se já com o General Carmona no poder, já como Presidente, apoiado por um grupo militar, na sua maioria constituído por republicanos conservadores. Carmona fez-se eleger por sufrágio directo, e a Constituição de 1933 manteve o princípio. Salazar não sem alguma dificuldade, ainda que sempre com o apoio do velho Presidente vai transformar-se no chefe incontes - tado do novo Regime. O Salazarismo não vai, portanto, entrar em ruptura total com as instituições republicanas, mantendo um Presidente com alguns poderes nomeadamente o de o demitir, o que lhe irá provocar problemas nos anos 50, após a morte Carmona, o chefe de Estado com a mais longa estadia no poder da história presidencial portuguesa. Mantendo a tradição de escolher militares para o cargo. 10 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 11 O Poder Presidencial em Portugal Na segunda parte do livro, pretende-se fornecer uma retrospectiva geral sobre o sistema de governo semipresidencial no Portugal democrático, quer em termos de arquitectura constitucional, quer, sobretudo, em termos de funcionamento efectivo. Em primeiro lugar, analisa-se a importância do sistema de governo para a transição e a consolidação democráticas em Portugal. Em segundo lugar, empreende-se uma revisão das interpretações do semipresidencialismo, e de que modo o caso português se enquadra neste modelo. Esta caracterização do sistema de governo português será concre - tizada também através de uma análise comparativa dos regimes semipresidenciais. Analisa-se também, em terceiro lugar, a evolução da participação e da abstenção nas eleições presidenciais e legislativas, para daí inferir algumas hipóteses explicativas sobre o comportamento dos eleitores. A forte abstenção nas eleições presidenciais de 2001 suscitou significativas preocupações, pelo menos entre a generalidade das elites políticas e grande parte dos comentadores. Para uma correcta avaliação do nível de participação, nas presidenciais por - tuguesas, procede-se a uma avaliação comparativa dos níveis de participação na eleição do Presidente da República (PR) em regimes democráticos semipresidenciais. Em quarto lugar, problematiza-se o impacto da eleição do PR sobre a personalização da política e sobre o sistema de partidos. A seguir são analisadas algumas hipóteses explicativas quanto à actuação dos presidentes do regime democrático, tendo em conta, nomeadamente, a dimensão relativa das respectivas maiorias, e a congruência político-ideológica entre as maiorias presidenciais e parlamentares, bem como os cálculos estratégicos do PR perante a possibilidade ou impossibilidade da sua reeleição. Nesta secção será passado em revista o papel efectivo dos diferentes presidentes no sistema político português, mas, sobretudo, 11 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 12 Introdução serão comparadas as actuações de Mário Soares ( ), de Jorge Sampaio ( ) e de Cavaco Silva ( ) durante os respectivos mandatos. Para ilustrar o significativo poder dos presidentes portugueses, mesmo após a reforma constitucional de 1982 e o reforço dos poderes dos primeiros-ministros, após a viragem maioritária no sistema democrático que ocorreu entre 1987 e 2009 (e foi apenas invertida em 2009), serão ainda analisadas as decisões de Jorge Sampaio, no Verão de 2004, quando aceitou substituir o primeiro - -ministro Durão Barroso por Santana Lopes, e em Novembro/ /Dezembro, do mesmo ano, quando anunciou que iria dissolver a Assembleia da República, à qual procedeu, convocando novas eleições legislativas realizadas em Fevereiro de Como ilustração do poder dos presidentes, que alegamos permanecer bastante significativo (tal como outros autores), serão analisados, com maior detalhe, vários aspectos do exercício do poder por Cavaco Silva, nomeadamente: o exercício dos seus poderes legis - lativos vetos políticos e pedidos de fiscalização da constitucionalidade das leis; nomeações ministeriais; intervenções públicas para marcar a agenda política e a sua influência na política governativa. *** Este livro retoma o tema de uma obra anterior, que correspondeu a um desafio que nos foi lançado por Fernando Lima e Jorge de Sá no Verão de 2005: escrever uma breve síntese sobre os dilemas do poder dos presidentes na democracia portuguesa, numa conjuntura de debate em torno do exercício dos poderes presi - denciais em Portugal. Para esta versão, revista e actualizada, acres - centou-se não só o mandato do presidente Cavaco Silva como se alargou a perspectiva comparada e o debate sobre a revisão constitucional e os poderes presidenciais. 12 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 13 O Poder Presidencial em Portugal Agradecemos ao Duarte Bárbara o desafio para elaborar esta versão revista e actualizada. Agradecemos ainda aos serviços da Presidência da República (João Bonifácio Serra, no mandato do Presidente Sampaio, e António Araújo, no mandato do Presidente Cavaco) o fornecimento das estatísticas sobre o exercício do poder presidencial em Portugal. 13 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 14 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 15 O Poder Presidencial em Perspectiva Histórica As origens do presidencialismo Nas modernas democracias representativas, o sistema de governo diz respeito aos diferentes órgãos que compõem o poder exe - cutivo e legislativo, à fonte da respectiva legitimidade política e às interacções que se estabelecem entre eles no exercício do poder político democrático. A eleição do chefe de Estado teve a sua origem na Constituição dos EUA, em Na versão original deste texto, o Pre - sidente era eleito por um colégio eleitoral designado pelos representantes dos estados que compunham a federação. Todavia, na sua aplicação prática o sistema foi sendo alterado em duas linhas essenciais. Primeiro, a eleição do colégio eleitoral passou a ser feita directamente pelos cidadãos. Segundo, os partidos passaram a dominar o processo de nomeação dos elementos do colégio elei toral para garantir que estes votariam no candidato em nome do qual recebiam o voto popular (Blais et ai., 1997, p. 442; Badía, 1995, pp ). Portanto, o colégio eleitoral passou a ser um mero instrumento para registar o voto popular (Blais et al., 1997, p. 442). 15 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 16 O Poder Presidencial em Perspectiva Histórica Em 1848, a França foi o primeiro grande país europeu a contemplar a eleição directa do Presidente da República, através do sufrágio universal masculino 1. De acordo com a Constituição, se nenhum candidato obtivesse a maioria absoluta dos votos, a Assembleia Nacional seria chamada a escolher o PR de entre os cinco candidatos mais votados. Luis Napoleão Bonaparte foi o primeiro PR Francês directamente eleito, obtendo uma vitória esmagadora que dispensou a intervenção da Assembleia Nacional. Todavia, três anos mais tarde, através de um golpe de Estado, Napoleão acabou com as eleições presidenciais (Blais et al., 1997, p. 442). A deriva autoritária do «bonapartismo», bem como o carácter maioritário da eleição do PR e os riscos de pessoalização do poder, explicaram uma certa resistência das forças políticas de esquerda ao presidencialismo e ao semipresidencialismo (Mény, 1996, pp ; Cruz, 1997, pp. 224 e segs.). Todavia, a acei - tação da figura do Presidente eleito por voto popular foi sendo a s s i m i l a d a p e l o s p a r t i d o s d e e s q u e r d a c o m o u m a f o r m a d e racionalização de regimes parlamentares excessivamente fragmentados e com dificuldades em criarem soluções estáveis de governo (Cruz, 1997, pp. 224 e segs.). Em 1919, a Alemanha foi o primeiro grande país europeu a optar pela eleição popular e directa do PR, sem qualquer tipo de intervenção parlamentar 2. Contudo, o primeiro PR foi ainda eleito pela Assembleia Constituinte. Só em 1925 seria eleito directa - mente pelo povo o primeiro Presidente da República de Weimar: 1 Antes de 1848, a eleição directa do PR foi inscrita nas constituições dos seguintes países: Honduras (1839); Bolívia (1839); EI Salvador (1841); Haiti (1843); e Costa Rica (1844) Blais et al., 1997, p. 442, nota 4. 2 Todavia, vários países da América Latina, tais como Colômbia (1910) e o México (1912), tinham já adoptado a eleição popular do PR sem qualquer intervenção do Parlamento (Blais et ai., 1997, p. 442, nota 5). 16 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 17 O Poder Presidencial em Portugal o Marechal Hindemburgo (Blais et al., 1997, p. 442; Cruz, 1997, p. 225; Sadia, 1995, pp ). A ideia de um presidente directamente eleito pelo voto dos seus concidadãos progrediu muito lentamente. Durante o século XIX, a maioria das Repúblicas, mesmo aquelas que possuíam um sistema de governo presidencial, persistia numa eleição indirecta do PR, quer pelo Parlamento, quer por um colégio eleitoral. Blais et al. apresentam quatro razões essenciais para a lenta adesão à ideia da eleição popular e directa do PR: a prevalência dos regimes monárquicos a nível mundial; a limitação da influência popular na formação do Governo; o receio de uma deriva autoritária de tipo «bonapartista»; a forte preferência da teoria constitucional soviética pelas presidências colegiais (1997, p. 443). Todavia, a eleição popular directa do PR foi-se progressivamente generalizando. Para tal evolução, muito terá contribuído a instabilidade parlamentar na Europa entre as duas guerras e mesmo mais tarde. Uma das vias propostas para compensar os efeitos de uma tal instabilidade era a existência de uma presidência forte, a qual só seria possível com a legitimidade democrática resultante do voto popular. Outro factor relevante terá sido o desejo de afastar os vestígios dos regimes oligárquicos que a eleição indirecta comporta (Blais et ai., 1997, p. 443). Em 1995, no conjunto dos 170 países analisados por Blais et al. (1997, pp ), 53,5% tinham um PR eleito pelo voto popular. Todavia, no subconjunto mais restrito dos Estados democráticos (79), apenas 40,5% tinha um PR eleito pelos seus concidadãos (Blais et ai., 1997, p. 445). A eleição popular do PR está mais difundida em África, na América do Sul e na América do Norte, tendo uma mais fraca implantação na Europa e, sobretudo, nos países com tradição ou herança colonial britânica, «berço» do sistema de governo parlamentar (Blais et al., 1997, pp ). 17 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 18 O Poder Presidencial em Perspectiva Histórica A 1. a República portuguesa, A revolução republicana de 5 de Outubro de 1910 consagrou o modelo de uma democracia parlamentar em Portugal. De acordo com a nova Constituição, aprovada em 21 de Agosto de 1911, o Presidente da República exercia vastas funções, mas seria dotado de poderes efectivos muito reduzidos (Telo, 2000, pp ). O novo regime concedia-lhe meios materiais extremamente limitados para o exercício das suas atribuições. O art. 47. º da lei fundamental definia como funções presi - denciais: a nomeação, a suspensão e a demissão de funcionários; a declaração de estado de sítio; a negociação de tratados; o indulto e a comutação de penas; a nomeação e demissão de ministros; a promulgação e cumprimento das leis; e podia, ainda, convocar extraordinariamente o Parlamento. Todavia, estas mesmas atribuições seriam exercidas por intermédio dos ministros, como constava do art. 48. º da Constituição. Logo no artigo seguinte, esclarecia-se que todos os actos do Presidente da República deveriam ser referendados, pelo menos, pelo ministro competente. Era também o Presidente que representava a nação no estrangeiro e dirigia a política externa, mas sem prejuízo das atribuições do Parlamento, o qual também deveria ratificar os tratados ou convenções internacionais. Para além de não possuir poder de veto sobre a legislação, os reduzidos poderes presidenciais eram particularmente evidentes no facto de não poder dissolver o Parlamento, o qual, por seu lado, podia, por dois terços dos seus membros, destituir o Presidente da República. A eleição do Presidente da República era feita pelo Parlamento (o Congresso), composto por duas câmaras a Câmara dos Deputados e o Senado, sendo, para tal, necessária uma maioria de dois terços. Caso nenhum dos candidatos obtivesse os dois terços 18 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 19 O Poder Presidencial em Portugal re q u e r i d o s n a s d u a s p r i m e i r a s v o t a ç õ e s, e f e c t u a v a - s e u m t e r c e i r o escrutínio entre os dois mais votados, bastando, então, o maior número de votos. O mandato presidencial era de quatro anos e não poderia haver reeleição imediata. Para além dos familiares dos monarcas, também os do Presidente cessante não poderiam ser eleitos. Apesar do Presidente da República nomear e demitir os ministros, estes eram politicamente responsáveis perante o Congresso. Aliás, a Constituição definia que o centro do poder seria sempre o Parlamento. Para além da eleição e tomada de posse do Presidente da República, era nas duas câmaras do Congresso que os Presi - dentes do Ministério (primeiros-ministros) apresentavam os seus programas e se sujeitavam a moções de confiança ou desconfiança. A aprovação das leis também era um exclusivo do Parlamento. Propostos pelos deputados ou senadores, ou pelos ministros, os projectos legislativos tinham de ser aprovados por ambas as câmaras. No caso de haver alterações na segunda câmara, a primeira tinha de as aprovar, caso contrário, procedia-se à reunião do Congresso para uma deliberação. De acordo com este quadro formal, foram seis os Presidentes da República eleitos durante a 1. a República, sendo que só António José de Almeida cumpriu integral - mente o seu mandato ( ), e apenas Bernardino Machado foi eleito por duas vezes (1915 e 1925) (Pinto e Rezola, 2000). Ainda que com escassos poderes formais, os presidentes foram arrastados para a ribalta política, devido à instabilidade política, quase desde a aprovação da Constituição. O primeiro Presidente da República, Manuel de Arriaga, é disso exemplo, quando, no quadro das divergências entre republicanos sobre a forma de participação na Primeira Guerra Mundial, vai propor e apoiar, nos limites da Constituição, um governo chefiado pelo general Pimenta de Castro, em Castro rompeu rapidamente com a Constituição 19 o poder presidencial portugal_1a144_alta_layout 1 10/1/10 6:05 PM Page 20 O Poder Presidencial em Perspectiva Histórica ao dissolver o Parlamento, transformando-se, na prática, «numa ditadura com beneplácito presidencial» (Telo, 2000, p. 23). Se aceitarmos a caracterização do sistema político da 1. a República como um parlamentarismo de partido dominante, sempre que o Presidente é afecto ao Partido Democrático e tende a assumir os seus poucos poderes, os partidos da oposição tendem a apoiar soluções anticonstitucionais mais claras (Pinto, 2005). É neste contexto que, desde cedo, muitos e destacados membros da elite política foram favorecendo o reforço dos poderes presidenciais, e mesmo um modelo presidencialista, mas este último ficaria rapidamente marcado pela sua associação com o autoritarismo, com a Ditadura de Sidónio Pais, em Sidónio Pais: presidencialismo em ditadura Apesar de ter utilizado o seu passado militar para efeitos carismáticos, Sidónio Pais, o chefe do golpe de Estado de Dezembro de 1917, era um discreto membro da elite republicana conservadora. Professor da Univer sidade de Coimbra, deputado pelo Partido Unionista, força política dirigida por
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