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O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO: O INSTRUMENTO MAIS EFETIVO PARA PROTEÇÃO DAS GERAÇÕES FUTURAS NA SOCIEDADE DE RISCO

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CONVÊNIOS CNPq/UFU & FAPEMIG/UFU Universidade Federal de Uberlândia Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação DIRETORIA DE PESQUISA COMISSÃO INSTITUCIONAL DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA 2008 UFU 30 anos O PRINCÍPIO
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CONVÊNIOS CNPq/UFU & FAPEMIG/UFU Universidade Federal de Uberlândia Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação DIRETORIA DE PESQUISA COMISSÃO INSTITUCIONAL DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA 2008 UFU 30 anos O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO: O INSTRUMENTO MAIS EFETIVO PARA PROTEÇÃO DAS GERAÇÕES FUTURAS NA SOCIEDADE DE RISCO Matheus Almeida Caetano 1 Faculdade de Direito Professor Jacy de Assis da Universidade Federal de Uberlândia - Avenida João Naves de Ávila, Campus Santa Mônica, Bloco D, Sala 3D 307A, Uberlândia (MG) - CEP Marlene Teresinha de Muno Colesanti 2 Instituto de Geografia da Universidade Federal de Uberlândia - Avenida João Naves de Ávila, Campus Santa Mônica, Bloco H, Sala 1H31, Uberlândia (MG) - CEP Resumo: O presente estudo oferece alguns pontos de vista desses dois principais princípios do atual direito ambiental: a precaução e a eqüidade intergeracional. Tem-se como objetivo geral realizar um delineamento desses na atual sociedade de risco e suas conseqüências para o futuro da proteção ao meio ambiente. Procurar-se-á evidenciar também as características do desenvolvimento científico e seus reflexos sobre o meio ambiente, além de identificar o papel de cada princípio na tutela jurídico-ambiental (objetivos específicos). Quanto à metodologia, destacam-se o levantamento bibliográfico do tema, a leitura técnica referente aos dois princípios jurídicos e como procedimento metodológico o estudo histórico destes com vistas a analisar a evolução do Direito Ambiental no ordenamento jurídico nacional. Assim, as ligações da sociedade de risco com o princípio da precaução e da eqüidade intergeracional são evidentes, o que leva a conclusão de que o primeiro é o principal meio para se garantir um meio ambiente equilibrado para as futuras gerações. Palavras-chave: meio ambiente, sociedade de risco, princípio da precaução, princípio da eqüidade intergeracional, efetividade do Direito Ambiental. 1. INTRODUÇÃO O homem desde os primórdios vem modificando a paisagem natural da Terra, interferindo no meio ambiente de forma a torná-lo mais confortável e propício às suas necessidades (e não se adequando ao meio), salienta-se que é a única espécie que modifica completamente seu habitat. Neste aspecto Milaré (2004) afirma que: Tudo decorre de um fenômeno correntio, segundo o qual os homens, para satisfação de suas novas e múltiplas necessidades, que são ilimitadas, disputam os bens da natureza, por definição limitados (p.47). Acontece que a atitude preservacionista dos recursos naturais chegou tarde à consciência humana. Tal negligência com a natureza é fruto do mito do progresso científico infalível, enraizado no pensamento renascentista (marco do antropocentrismo radical). Pensava-se que os recursos naturais eram inesgotáveis, tanto que os 1 Bacharel pela Faculdade de Direito Professor Jacy de Assis da Universidade Federal de Uberlândia, ex-bolsista de iniciação científica financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG) e Pósgraduando em Ciências Penais pela Universidade do Sul de Santa Catarina (UNISUL), Rede de Ensino Luiz Flávio Gomes (Rede LFG) e Instituto Panamericano de Política Criminal (IPAN). 2 Orientadora em Programas de Iniciação Científica e Professora Doutora e Diretora do Instituto de Geografia da Universidade Federal de Uberlândia. maiores ícones da filosofia moderna, René Descartes e Francis Bacon, pregavam a razão acima de tudo. Este último chegou a propor que a natureza era uma escrava a serviço do ser humano, devendo este colocar aquela numa cama de força, sugando todos os seus recursos. Trata-se do nefasto legado deixado pela razão instrumental, responsável pela manipulação e destruição da natureza e dos seres humanos pelo sujeito do conhecimento. Ora, o homem (sujeito do conhecimento científico) interfere no meio ambiente (objeto do conhecimento) sem a mínima preocupação com as conseqüências advindas de suas atividades, nota-se a ruptura, portanto, entre o sujeito e o objeto, ou seja, o ser humano e a natureza. Nesse aspecto assevera Boff (2001): Ter esquecido nossa união com a Terra foi o equívoco do racionalismo em todas as suas formas de expressão. Ele gerou a ruptura com a mãe. Deu origem ao antropocentrismo, na ilusão de que, pelo fato de pensarmos a Terra, poderíamos nos colocar sobre ela para dominá-la e para dispor dela a seu bel-prazer (p.108). Diante de uma aplicação irresponsável do conhecimento científico, embalado por um sistema econômico capitalista, perceptível é a situação de crise pela qual passa o meio ambiente, evidenciada por dados como os seguintes: estimativas de 1999 confirmam que a Amazônia sofreu uma devastação equivalente ao território da Alemanha ou duas vezes o do Zaire; em 1950 metade das florestas existentes no globo desapareceu; uma espécie de ave conhecida é extinta a cada ano; dez espécies de seres vivos são exterminados por dia; a devastação da floresta tropical da costa leste de Madagascar sofreu um desmatamento de Km² por ano desde 1950; e estimativas prevêem um aumento médio da temperatura do planeta de 1,5 a 6 graus e conseqüentemente um provável aumento do nível dos oceanos de aproximadamente um metro. 2. A SOCIEDADE DE RISCO Os números acima comprovam a situação limite em que se encontra o planeta Terra, percebendo-se, portanto, a falência daquele modelo de estado de bem-estar social baseado na certeza do paradigma de segurança gerados pela tecnologia infalível e perfeita. Desta forma criou-se uma teoria a respeito de um novo período histórico, posterior ao da sociedade industrial, o qual é chamado de sociedade de risco. Seu mentor é Ulrich Beck. O sociólogo alemão faz o seguinte comentário sobre as dimensões das transformações implementadas pelo homem na segunda metade do século XX: Ao contrário dos riscos empresariais e profissionais do século XIX e da primeira metade do século XX, estes riscos não se limitam apenas a lugares e grupos, senão que contêm uma tendência para a globalização que abarca a produção e a reprodução e não respeita as fronteiras dos Estados Nacionais, com o qual surgem umas ameaças globais que neste sentido são supranacionais e não dirigidas a uma classe e possuem uma nova dinâmica social e política (capítulos 1 e 2) (BECK, 1998, p.19, tradução nossa). A produção desses riscos, frutos tardios que são da modernidade, e simultaneamente conseqüências da globalização e do progresso da ciência, provêem das mais diversificadas fontes, dando origem a uma verdadeira multidimensionalidade, o que torna algumas situações insustentáveis para que as instâncias de organização normativa administrem os danos causados ao meio ambiente (irresponsabilidade organizada). As tecnologias e os desequilíbrios trazidos pelas conquistas da modernidade são as provas desta sociedade de risco atual, sucedânea da sociedade industrial. A pós-modernidade trouxe consigo a certeza de que nada é seguro, destarte tudo possa ser realizado e divulgado como seguro. Este é o paradoxo de viver concomitantemente na mais segura sociedade de todos os tempos e na primeira sociedade de risco da história. O grande avanço tecnológico presenciado recentemente, fruto da certeza científica tão em voga nos séculos XVIII, XIX e XX, acabou dando origem a novos riscos. Estes desencadearam desastres ecológicos como o derramamento industrial de mercúrio na baía de Minamata (1956) no Japão, a explosão de um dos quatro reatores nucleares da Usina de Chernobyl (1986) na Ucrânia; a falta de fiscalização, 2 responsável pela disseminação do Césio 137 no ano de 1987 em Goiânia. Evidente a falência do grau de segurança dos conhecimentos científicos, tanto que Beck (1998) afirma: Os edifícios científicos da racionalidade vieram abaixo (p.13). Sobre isto, Bourg e Schlegel (2004) afirmam: Quanto mais estendemos nossa influência sobre a natureza, mais incertezas criamos (p.59). A sociedade de risco inaugura a civilização dos riscos inevitáveis, pois o surgimento de novos riscos são conseqüências diretas da modernização, processo que continua sendo indiferente aos perigos e prejuízos trazidos ao homem e ao meio ambiente. O que torna mais preocupante é que não se pode escolher viver ou não numa sociedade de riscos, esta tem o poder de atingir a todos, independentemente da classe social ou do hemisfério em que esteja localizado. Isso acaba por gerar uma situação de insegurança nas pessoas, de forma tal que não se pode mais confiar nos produtos que consumimos, nem na segurança das informações passadas pela mídia, dentre outras coisas. Em síntese, trata-se de um modelo sociológico no qual o infinito alcance territorial dos riscos produzidos pelo sistema de produção capitalista sujeita a sociedade a uma possível autodestruição real de todas as formas de vida existentes no planeta Terra. Assim, o princípio da precaução merece especial atenção por ser chamado a atuar em situações de incertezas científicas, provenientes de novos riscos desenvolvidos neste modelo social descrito por Beck. 3. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO O principio da precaução surgiu da necessidade de se tutelar com mais eficiência o meio ambiente, inaugurando uma nova postura preventiva do Direito Ambiental. Percebeu-se que o meio ambiente não pode ser reconstituído, pois a perda de uma espécie, um habitat ou bioma jamais poderá trazer de volta os seres que ali habitavam com as mesmas características. Trata-se do postulado jurídico de natureza ambiental constitucional (previsto implicitamente no caput do artigo 225 e incisos I, II, IV e V do 1º deste mesmo artigo da CF) que tem como escopo evitar que o dano ambiental concretize-se nos casos de ausência de certeza científica a respeito dos possíveis prejuízos à saúde humana e ao meio ambiente. 3.1 Origem O primeiro e mais remoto sinal deste princípio data de 1973 quando foi promulgada na Suécia a Lei sobre Produtos Perigosos para o Homem. Esta tinha como escopo exigir a adoção de medidas de precaução daquelas pessoas que explorassem ou manuseassem produtos perigosos para a saúde do homem e do meio ambiente. O embrião deste importante princípio de direito ambiental, entretanto, é atribuído aos alemães (vorsorgeprinzip) por terem se utilizado do mesmo desde a década de setenta, em suas políticas de gestão ambiental, mais precisamente após a realização do relatório ambiental de 1976 pelo governo alemão, prevendo a aplicação do princípio nos casos de ameaça de dano irreversível ao meio ambiente. Outro lampejo dele advém da Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio, ratificada por 28 Estados em março de Nela foram estabelecidos compromissos de cooperação em pesquisas e monitoramentos, visando compartilhar informações sobre a produção e a emissão de CFC (clorofluorcarbono), e aprovação de protocolos de controle quando necessários. Apesar de não prever ações para a redução das emissões de CFC, dentre outras substâncias, a Convenção de Viena foi um marco importante, no qual as nações reconheceram a necessidade de se enfrentar o problema ambiental global antes que seus efeitos fossem sentidos, ou que a sua existência fosse cientificamente provada, e aqui reside o primeiro ranço de aceitação de um princípio da precaução numa negociação internacional importante. O Protocolo de Montreal, realizado em setembro de 1987, representou a concretização jurídica da Convenção de Viena, afirmando que as partes estavam adstritas a proteger a camada de ozônio através de medidas de precaução orientadas ao monitoramento eqüitativo das emissões globais de substâncias que a destroem. 3 Seu reconhecimento como princípio autônomo na esfera internacional só foi reconhecido de forma específica na 2ª Conferencia Internacional para a proteção do Mar do Norte, em Nesta ocasião reconheceram algumas de suas peculiaridades como a obrigação do uso das melhores tecnologias disponíveis, mesmo diante da incerteza cientifica incapaz de comprovar o nexo de causalidade entre as emissões de substancias tóxicas e poluentes suscetíveis de poluir os oceanos. A Conferência das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica (1992) consagrou o princípio da precaução em seu preâmbulo, enquanto a Convenção Sobre a Mudança de Clima (1992) estabeleceu-o no item três do artigo 3. Insta lembrar que essas duas convenções foram devidamente ratificadas pelo Congresso Nacional através dos Decretos n.º 2.652/98 e n.º 2.519/98. A Declaração sobre Meio Ambiente e desenvolvimento (ECO 92) consagrou a precaução em seu princípio 15. Por ultimo, salienta-se que o postulado jurídico em análise foi objeto de inúmeras convenções internacionais que não serão mencionadas aqui devido à brevidade deste trabalho. Apenas a título de curiosidade, a Comunidade Européia já possui uma Comunicação sobre o recurso ao Princípio da Precaução, traçando mecanismos aplicativos do mesmo, atente-se ao trecho abaixo: 3.2 Enfoques Por isso, encontrar o correto equilíbrio de modo que a proporcionalidade, a nãodiscriminação, a transparência e as ações coerentes possam ser tomadas, requer um processo estruturado de tomadas de decisões com detalhes científicos e outras informações objetivas (tradução nossa). 3 O princípio da precaução possui quatro enfoques, sendo eles o legislativo, administrativo, jurídico e político. A abordagem legislativa funciona como uma orientação para os legisladores e Governos dos Estados para a adoção e conseqüente confecção de normas referentes à precaução. Tal enfoque foi percebido pela Lei de Biossegurança (Lei n.º11.105/05) que em seu artigo 1º faz referência expressa ao princípio da precaução. Já o enfoque administrativo está direcionado as políticas públicas e as decisões em caráter administrativo de órgãos responsáveis pela emissão de licenças, alvarás e autorizações no tangente a exploração do meio ambiente. Trata-se de um requisito a ser analisado sempre em conjunto com os princípios da administração pública, esculpidos no art.37 da Constituição Federal de Além disso, é elemento obrigatório para a realização do zoneamento ambiental, da avaliação de impacto ambiental, do licenciamento ambiental, além de ser observado pelo Sistema Nacional de Informação sobre o Meio Ambiente e nas infrações administrativas ambientais. O enfoque jurídico é o responsável por tornar a precaução uma norma de direito destinada à aplicação direta. Bourg e Schlegel (2004) afirmam: Elevando o princípio à categoria de norma de direito fundamental, destinada a uma aplicação direta e permitindo a um juiz fundamentar a sua decisão frente a qualquer fonte de decisão tecnológica, transforma-se o seu sentido (p.143). Tal abordagem é muito criticada pela doutrina em virtude da possibilidade de abusos em sua aplicação, o que pode ser muito bem realizada mediante critérios de proporcionalidade, razoabilidade, igualdade e viabilidade econômica. Por último, o enfoque político presa por uma aplicação extensiva da precaução, buscando os Estados (e os cidadãos) um verdadeiro controle do desenvolvimento das técnicas e riscos advindos das tecnologias, obras e atividades latentes. Trata-se de uma aplicação do princípio da precaução conjuntamente com o princípio da participação, na qual os particulares em parceria com o Estado promoveriam assembléias de cidadãos, numa evidente exteriorização do postulado da democracia participativa. 3 COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO EUROPÉIA SOBRE O RECURSO AO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO, Comissão das Comunidades Européias, Bruxelas, 02 de fevereiro de 2002, COM (2000) 1 final. Disponível em: Acesso em: 18 set.2008: Therefore, finding the correct balance so that the proportionate, non-discriminatory, transparent and coherent actions can be taken, requires a structured decision-making process with detailed scientific and other objective information. 4 3.3 Concepções: forte e fraca O princípio possui duas concepções (ou interpretações): a forte e a fraca. A primeira está intimamente ligada ao princípio do in dubio pro natura, submetendo a liberação de novas tecnologias à certeza de que não serão causados mais danos que os estimados. Trata-se de uma interpretação mais próxima à visão biocêntrica ou ecocêntrica do direito ambiental que ganha corpo atualmente em nossa doutrina, como atenta Herman Benjamin (2001): O Direito, seja no terreno internacional, seja no campo das legislações nacionais, vem se afastando, cada vez mais, do antropocentrismo puro, sendo mesmo correto afirmar-se que o paradigma atualmente predominante é o do antropocentrismo intergeracional, com crescentes bolsões de não-antropocentrismo, aqui e aí (p.165). Essa postura foi adotada nas Convenções Européia para Conservação da Fauna e Habitats Naturais (1979), na da Biodiversidade (1992) e na Carta Mundial da Natureza (1982). Trata-se de uma evolução de um antropocentrismo puro passando por um antropocentrismo alargado, e culminando num ecocêntrismo, partidário de uma visão holística, na qual os animais e plantas seriam respeitados. Nota-se que não se quer fazer desses últimos verdadeiros sujeitos de direito, mas sim, afastar o ranço puramente privatista que assola o ordenamento pátrio, responsável pela coisificação da natureza, tratando os seus componentes como bens (res), disponíveis por completo ao deleite humano. Um exemplo de aplicação desta concepção forte está na decisão proferida pela Suprema Corte Americana no caso Tennesee Valley Authorithy VS. Hill em que foi determinada a paralisação da construção de uma hidroelétrica que estava 80% concluída. A decisão foi embasada no impacto ambiental que poderia ser causado com a extinção de uma espécie rara de peixe, o snail darter (Percina Imostoma tanasi), pois era o pequeno Rio Tennessee o seu único habitat natural. Sampaio (2003) traz o pensamento de Horsman que defende a aplicação da precaução para proibir o despejo de substâncias que possam provocar danos ao meio ambiente, ainda que as provas relativas ao nexo causal estivessem inadequadas ou ínfimas. A concepção fraca é embasada em um antropocentrismo alargado, analisando fatores como os riscos, os benefícios promovidos pela atividade poluidora e os custos financeiros da aplicação da precaução. Trata-se de uma busca pelo menor risco possível, estimulando mudanças no campo da prova e da responsabilidade civil. Em relação a esta, mediante a demonstração do nexo de causalidade entre o dano e a atividade poluidora configurada estará a responsabilidade, sem necessidade de se apurar a culpa, já que o direito brasileiro adotou a responsabilidade objetiva por danos ambientais desde a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (conforme 1º do artigo 14 da Lei n.º 6.938/81), recepcionada pela Constituição de Sobre a prova, propugna-se pela inversão do ônus da prova, obrigando o interessado nas atividades supostamente poluidoras a demonstrar que suas atividades não ultrapassam o limite da incerteza e dos riscos irreversíveis, antes mesmo de iniciarem as suas atividades. Pode-se dizer que o ordenamento pátrio adota tal abordagem da prova através do estudo de impacto ambiental, presente na lei supramencionada e na Carta Magna também. 3.4 Delineamentos e Aplicação Neste tópico o desmantelamento de alguns erros cometidos pela doutrina faz-se indispensável. O primeiro deles é a afirmação de que a precaução é contrária ao desenvolvimento, tendendo ao risco zero. Este é incompatível com o princípio da precaução, em primeiro lugar porque os riscos são permitidos de certa forma, sujeitos a limites. Em segundo lugar, o risco zero somente seria possível através da certeza científica, a qual não se coaduna com o postulado jurídico ambiental em estudo, e sim com a prevenção. Bourg e Schlegel (2004) ao analisarem tal situação, 5 afirmam: Na realidade, para garantir a ausência de risco em matéria de novas tecnologias, seria necessário conhecer todas as interações possíveis e futuras de uma tecnologia determinada, a qual é irrealizável (p.152). A precaução é o mesmo que prevenção? Não, esse é um erro crasso cometido por alguns doutrinadores, pois são princípios distintos, tendo cada um suas próprias características e mo
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