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Prove tecniche per una catastrofe: la comunicazione della Protezione Civile tra opinione pubblica e reputazione on line

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pubblicato in Masini M., Lovari A., Benenati S. (a cura di), Dal digital divide ai media sociali, Bonanno Editore, Acireale-Roma, 2010).
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  Prove tecniche per una catastrofe: la comunicazione della Protezione Civile tra opinione pubblica e reputazione on line. di Sabrina Benenati    Anche il dono più libero può offendere il rispetto di sé della persona che lo riceve perché, come dice l’antropologa  Mary Douglas, “la carità ferisce”: il fardello che pesa sul destinatario può non lasciare a quest’ultimo che una risposta  possibile, la sottomissione. Quando la compassione assume la  forma della pietà, può svilire chi la riceve. “La compassione  può sostituirsi alla giustizia”, sostiene Hannah Arendt, perché la pietà“significa sempre diseguaglianza”.  Richard Sennett Alle 3,32 del 6 aprile 2009 una scossa di terremoto 1  con epicentro a L’Aquila dà il via ad una sequenza di eventi che rappresentano, come vedremo, una vera e propria frattura (o catastrofe in senso letterale) nel continuum degli interventi di emergenza in Italia. Scopo di questo lavoro è cercare di mettere in evidenza gli elementi caratterizzanti di tale frattura, e, soprattutto, le modalità comunicative grazie alle quali le deboli voci critiche non hanno trovato sufficiente ascolto non solo sui media mainstream , ma nella stessa opinione pubblica. Paure, disastri, catastrofi. “La nostra vita è tutt’altro che priva di paure, e il contesto liquido-moderno in cui essa va vissuta è tutt’altro che esente da pericoli e minacce. Tutta la vita  è ormai diventata una lotta, lunga e  probabilmente impossibile da vincere, contro l’impatto potenzialmente invalidante delle paure, e contro i pericoli, veri o presunti, che temiamo. Essa può essere vista soprattutto come ricerca e verifica continua di stratagemmi ed espedienti che ci consentano di scongiurare, anche solo 1  Il terremoto era stato preceduto da una lunga serie di scosse (quasi 200 eventi sismici, secondo l’ l’Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia) fin dall’ottobre 2008, tanto che pochi giorni prima della scossa fatale la Commissione Grandi Rischi si era riunita a L’Aquila per decidere il da farsi. Il 31 marzo 2009 la Commissione licenzia un comunicato attraverso la Protezione Civile: l’attività sismica “viene costantemente monitorata, pur non essendoci nessun allarme in corso”.  temporaneamente, l’arrivo di pericoli imminenti – o meglio ancora di mettere da parte la  preoccupazione che essi suscitano sperando che si esauriscano da sé o restino dimenticati finché occorre” 2 . Con queste parole Bauman sintetizza efficacemente la condizione della società contemporanea, ed è evidente che tra tutte le paure quella di eventi tanto rari quanto imprevedibili e inevitabili come i disastri naturali è forse la più antica e atavica. L’etimologia della parola disastro ( dis-aster  , cattiva stella) connota il termine in maniera definitiva come sfortuna, fato avverso, sebbene sia ormai riconosciuto che vanno distinti gli eventi naturali dagli effetti – pur causati da eventi naturali - negativi per cose e persone, che quasi sempre sono imputabili ad azioni umane, o a interazioni poco attente tra uomo e natura. Ma, “i disastri combinano due elementi: eventi e persone vulnerabili. Un disastro accade quando un agente disastroso (l’evento) espone la vulnerabilità delle persone e delle comunità in tal modo che le loro vite sono direttamente minacciate o ferite sufficienti sono state inferte alla loro comunità economica e alla struttura sociale da minare la capacità di sopravvivere. Un disastro è, fondamentalmente un fenomeno socioeconomico”  3 . Un fenomeno che colpisce in maniera selettiva a seconda del grado di vulnerabilità delle popolazioni. La ricerca sui disastri ha trovato ulteriori recenti conferme a questa visione: l’uragano Katrina, che ha colpito in maniera “umanamente selettiva” e non “naturalmente indiscriminata” la popolazione povera e di colore di New Orleans, e lo tsunami nel sudest asiatico (2004) che ha visto sotto accusa il sistema di allarme, ignorato per non danneggiare l’economia turistica; ma in ambedue i casi le persone con maggiore vulnerabilità sociale non avrebbero potuto evacuare perché prive di mezzi quanto di prospettive sul futuro 4 . Malgrado tutto, la disastrologia non manca di sottolineare che dalle catastrofi [improvviso o luttuoso sconvolgimento o capovolgimento di una situazione o di un’impresa (Devoto Oli) da katà- strèphein  (voltare giù)] possono risultare condizioni migliori rispetto a quelle vigenti al momento dell’evento scatenante: “terremoti, frane, eruzioni possono essere usate per cambiare strutture 2  Bauman Z.,  Paura liquida , Laterza, Roma-Bari, 2006, p.12 3  “Disasters combine two elements: events and vulnerable people. A disaster occurs when a disaster agent (the event) exposes the vulnerability of individuals and communities in such a way that their lives are directly threatened or sufficient harm has been done to their community's economic and social structures to undermine their ability to survive. A disaster is fundamentally a socio-economic phenomenon. It is an extreme but not necessarily abnormal state of everyday life in which the continuity of community structures and processes temporarily fails. Social disruption may typify a disaster but not social disintegration" Cfr. IFRC (1993) pp. 12-13 cit.in voce Disaster in Thywissen K., Components of Risks , UNU-EHS publication SOURCE series Nr. 2, reperibile in http://www.ehs.unu.edu/elearning/mod/glossary/view.php?id=8 4  Su questo, più ampiamente Bauman Z., Op.cit.  e Blaikie P., Cannon T., Davis I.,and Wisner B.,  At Risk: Natural  Hazards, People’s Vulnerability, and Disasters , London, Routledge,1994, reperibile in http://www.radixonline.org/at_risk.html  ingiuste” 5  e “non c’è una relazione diretta tra la resistenza delle organizzazioni locali e la riduzione della vulnerabilità al disastro, ma di certo è vero il contrario: in assenza di organizzazioni di base di vicinato, la vulnerabilità aumenta” 6 . Infine, alcune parole vanno spese per definire meglio la cosiddetta riduzione del rischio. Se gli eventi naturali hanno manifestato la loro pericolosità per l’uomo fin dagli albori della storia, è pur vero che è grazie alla consapevolezza del rischio che la comunità umana ha assunto verso tali pericoli dei comportamenti finalizzati a renderli meno dannosi per la conservazione di sé e dei propri beni. Migrazioni, insediamenti a una certa distanza dalla fonte di pericolo, comportamenti adattivi - frutto di esperienze di tentativi ed errori – finalizzati alla sopravvivenza umana pur sotto l’assedio del potenziale offensivo della natura. L’adattamento comunitario alla  pericolosità della natura, pur nella consapevolezza che ogni evento disastroso non è mai uguale ad uno precedente, ha creato una sorta di sub-cultura organizzativa spontanea per fronteggiarne il rischio 7 . Solo negli ultimi trecento anni si è proceduto a “formalizzare” il passaggio del testimone per la gestione dei disastri dalle comunità allo stato centrale, segnando così l’avvento di politiche finalizzate e di una burocrazia “specializzata” in disastri, con l’obiettivo di ridurre per quanto  possibile i costi umani e materiali, sia in termini di perdite che in termini di ripristino della condizione precedente all’evento. Parlare di riduzione del rischio oggi vuol dire riferirsi a un quadro di politiche di livello globale: 5  “(…)earthquake, landslide and volcanic disasters can be used to change unjust structures. Popular development organizations can capitalise on a disaster event to challenge and possibly change vulnerable, unjust political, social and economic structures. Holloway (1989: 220) has suggested that [d]isasters will often set up a dynamic in which social structures can be overturned, and relief and rehabilitation judiciously applied can help change the status quo; while projects will be the models in microcosm that can be used to demonstrate to government the possibilities of a variety of ways of working”. Cfr. ibidem . 6  “There is not a direct relationship between the strength of local organisations and reduction of vulnerability to disaster,  but certainly the converse is true: in the absence of grassroots and neighbourhood organisation, vulnerability increases. Second, and following from the first, local institutions can be strengthened and the capability of families to reduce their own vulnerability can be improved. This is Anderson and Woodrow's notion of `rising from the ashes' (1989). However, to achieve this end energy and resources need to be focused on strengthening the self-reliance of the most vulnerable households and their local institutions.” ibidem   7  “Risk is composed of three elements: the hazard itself, the vulnerability of people to the hazard, and actions by government, businesses, community groups, and others to reduce the consequences of the hazard. These actions are generally referred to as mitigation. In other words, "disaster" is not synonymous with "hazard." An earthquake in an uninhabited part of the world or a hurricane that never makes land fall do not cause disasters. A disaster requires a vulnerable population. By that is meant groups of people who, because of a variety of characteristics, are likely to die in an extreme event or suffer injury, loss of property or livelihood, and are less likely than others to recover. Studies over the past thirty years reveal patterns of increased vulnerability associated with socio-economic status or class, gender, age, ethnicity, and disability. In short hand, it is helpful to think about the relationships among risk (R), hazard (H), vulnerability (V), and mitigation (M) in the form of a quasi-equation: R = (H x V) – M.” Wisner B., “Why 2K?  New Challenges and New Opportunities for Managing Natural Hazards”, Contribution to WorldAid '99 Global  Directory , ed. Nick Cater, forthcoming 1999, reperibile in http://www.radixonline.org    •   Coscienza e consapevolezza del rischio, comprendente l’analisi del pericolo e l’analisi della vulnerabilità/capacità; •   Sviluppo della conoscenza, comprendente educazione, addestramento, ricerca e informazione; •   Committenza pubblica e cornice istituzionale, comprendente azioni organizzative,  politiche, legislative e di comunità; •   L’applicazione di misure, comprendenti la gestione ambientale, la pianificazione territoriale e urbana, la protezione di abilità critiche, l’uso di scienza e tecnologia,  partnership, networking e strumenti finanziari; •   Rapidi sistemi di allarme, comprendenti la previsione, la disseminazione di avvertimenti, misure di preparazione e capacità di reazione.  8  Come ben si sa,  per la realizzazione di tali politiche i governi hanno creato apposite strutture, che in molti casi oggi sono le stesse che hanno anche il compito di soccorso e primo intervento, come la nostra Protezione Civile. La Protezione Civile. Il percorso costitutivo della Protezione Civile in Italia è stato lungo, accidentato e complesso, e per ragione di sintesi si rinvia qui alla ricca produzione monografica sia legislativa che giornalistica. Ci soffermiamo qui sulle caratteristiche di struttura e sui compiti dell’organizzazione, con uno sguardo  particolare sugli aspetti significativi che ci interessano. I compiti individuati dalla legge 225/1992 “possono in linea di massima riassumersi in due grandi blocchi uno dei quali comprende i momenti pre emergenza che attengono alla previsione ed alla prevenzione dei fenomeni calamitosi, l’altro che comprende tutte le attività svolte in occasione di catastrofi.” 9   8  Cfr.“Risk awareness and assessment including hazard analysis and vulnerability/capacity analysis; Knowledge development including education, training, research and information; Public commitment and institutional frameworks, including organisational, policy, legislation and community action; Application of measures including environmental management, land-use and urban planning, protection of critical facilities, application of science and technology,  partnership and networking, and financial instruments; Early warning systems including forecasting, dissemination of warnings, preparedness measures and reaction capacities.” ISDR (2002) "Living with Risk: a global review of disaster reduction initiatives", p. 23, citato in UNDP,  A Global Review: UNDP Support to Institutional and Legislative Systems  for Disaster Risk Management  , p.60, reperibile in http://www.docstoc.com/docs/19784180/Global-Report 9  Cfr. Ministero dell’Interno- Ministero della Pubblica Istruzione, Seminario Nazionale per la diffusione della cultura della protezione civile nella scuola dell’obbligo La Protezione Civile: organizzazione e compiti , reperibile in http://www.ptaroni.com/sicura/roma/02.html  I disastri, sia di srcine naturale o causati dall'uomo, possono essere distinti - rif. Gazzetta Ufficiale n. 126 del 12 maggio 2001 - in base alla loro entita' in: eventi catastrofici a effetto limitato; eventi catastrofici che travalicano le potenzialità di risposta delle strutture locali. Dal 2001 con il decreto legge n.343 la Presidenza del Consiglio – il premier in quel tempo è Silvio Berlusconi - riunifica la Protezione Civile in un proprio Dipartimento con a capo un Direttore -poi Capo del Dipartimento -, Guido Bertolaso, che poi verrà di volta in volta nominato Commissario Delegato, ed è in questo periodo che alle funzioni già individuate si aggiunge anche la gestione dei grandi eventi. Il modello di intervento della Protezione Civile, mutuato dalla difesa statunitense, viene individuato nel sistema di Comando e Controllo, in cui il Commissario Delegato assume “pieni  poteri” su tutte le operazioni e viene supportato, come in precedenza stabilito, da “una struttura operativa composta da 14 funzionari specializzati per ogni funzione di supporto 10  e da dirigenti, civili e militari, che dirigeranno i settori operativi”. In seguito la struttura diventa flessibile, e le funzioni di supporto vengono individuate di volta in volta con decreto commissariale. Il Metodo Augustus A ispirare buona parte della legge 225/92 è il cosiddetto “Metodo Augustus” 11 , progettato da Elvezio Galanti, geologo e dirigente della Protezione Civile. Si tratta di un manuale di  pianificazione delle emergenze fortemente voluto da Franco Barberi già al tempo in cui guidava la Protezione Civile, che incaricò allo scopo un gruppo di lavoro composto da membri del Dipartimento Protezione Civile e del Ministero dell’Interno. Oltre a strutturare le attività di emergenza secondo principi di flessibilità e semplicità attraverso la struttura di cui abbiamo già detto, il Metodo si occupa anche ampiamente della comunicazione in emergenza, e definisce chiaramente cosa e come comunicare. Riporto qui alcuni passaggi del Manuale che ritengo di particolare importanza ai fini di questo mio lavoro:  10  Le funzioni di supporto, ciascuna con un responsabile, erano le seguenti: “tecnico-scientifico-pianificazione. sanità-assistenza sociale-veterinaria, mass-media e informazione, volontariato, materiali e mezzi, trasporto-circolazione e viabilità, telecomunicazioni, servizi essenziali, censimento danni-persone-cose, strutture operative S.A.R., enti locali, materiali pericolosi, logistica evacuati-zone ospitanti, coordinamento centri operativi”. DPC, Pianificazione nazionale d’emergenza. Criteri di massima (l.225/92 art.8 comma b), 1996 11  “Il metodo si chiama così in memoria di Augusto che più di 2000 anni fa già sosteneva che: «il valore della  pianificazione diminuisce con l'aumentare della complessità degli eventi»”. Cfr. http://it.wikipedia.org/wiki/Metodo_Augustus
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