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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ RODRIGO CESAR CHRUSCINSKI NEPOTISMO E PATRIMONIALISMO NO PARANÁ: OS EFEITOS DA SÚMULA VINCULANTE 13

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ RODRIGO CESAR CHRUSCINSKI NEPOTISMO E PATRIMONIALISMO NO PARANÁ: OS EFEITOS DA SÚMULA VINCULANTE 13 CURITIBA 2016 RODRIGO CESAR CHRUSCINSKI NEPOTISMO E PATRIMONIALISMO NO
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ RODRIGO CESAR CHRUSCINSKI NEPOTISMO E PATRIMONIALISMO NO PARANÁ: OS EFEITOS DA SÚMULA VINCULANTE 13 CURITIBA 2016 RODRIGO CESAR CHRUSCINSKI NEPOTISMO E PATRIMONIALISMO NO PARANÁ: OS EFEITOS DA SÚMULA VINCULANTE 13 Trabalho apresentado como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Sociais, no curso de graduação em Ciências Sociais, Setor de Ciências Humanas, Letras e Artes da Universidade Federal do Paraná. Orientador: Prof. Dr. Ricardo Costa de Oliveira CURITIBA 2016 RESUMO O presente trabalho tem por finalidade analisar as consequências, no Estado do Paraná, da Súmula Vinculante nº 13, editada pelo Supremo Tribunal Federal em 2008 com o o objetivo de combater o nepotismo na Administração pública brasileira. Para tanto, é feita uma revisão teórica de dois conceitos que considero importantes para a discussão do tema no país patrimonialismo e nepotismo. Segue-se uma pesquisa empírica sobre os efeitos da SV13 no Executivo, Legislativo, Judiciário e Tribunal de Contas do Estado do Paraná. O texto é concluído com considerações sobre a relação entre política e parentesco no Brasil. Palavras-Chave: Patrimonialismo. Nepotismo. Paraná. Súmula Vinculante 13. ABSTRACT The present work aims to analyze the consequences, on thestate of Paraná, of the Binding Precedent No. 13, released by the Supreme Court in 2008, with the the goal of battling nepotism in the Brazilian Public Administration. To this end, in the first part of the paper,a theoretical discussion about the concepts of patrimonialism and nepotism is put forth. An empirical researchabout theeffects of the Precedent is made in the Executive, Legislative and Judiciary branches and also in the Court of Auditors. The text ends with some considerations on the relationship between politics and kinship in Brazil. Keywords: Patrimonialism. Nepotism. Paraná State. Binding Precedent nº 13. LISTA DE ABREVIATURAS E/OU SIGLAS STF Supremo Tribunal Federal STJ Superior Tribunal de Justiça TJ-PR Tribunal de Justiça do Estado do Paraná CNJ Conselho Nacional de Justiça TC-PR Tribunal de Contas do Estado do Paraná SV13 Súmula Vinculante 13 ADC Ação Direta de Constitucionalidade SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO O CONCEITO DE PATRIMONIALISMO MAX WEBER SÉRGIO BUARQUE DE HOLANDA RAYMUNDO FAORO NEOPATRIMONIALISMO O NEPOTISMO, OU, POR QUE A FAMILIA IMPORTA ESTUDOS FAMILIARES A SÚMULA VINCULANTE O CASO PARANAENSE PODER EXECUTIVO PODER LEGISLATIVO TRIBUNAL DE CONTAS PODER JUDICIÁRIO CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS... 51 8 1 INTRODUÇÃO Há cerca de dois séculos, uma onda de revoluções arrebatou grande parte dos países ocidentais, substituindo monarquias hereditárias por regimes políticos republicanos, inspirados por ideais liberais e igualitários. Entretanto, os laços de parentesco nunca perderam verdadeiramente sua importância. A persistência, nesses países, de grupos familiares com o poder de influenciar sua vida pública, é um fato com o qual o mundo ocidental ainda precisa conviver. Mesmo nos Estados Unidos da América, que lutou uma guerra para se livrar do jugo de um monarca hereditário, e proclama a superioridade meritocrática de suas instituições, a eleição de 2016 poderá representar uma nova disputa entre duas dinastias políticas: um Cinton ou um Bush participou de 7 das últimas 9 corridas presidenciais. Mas não é só o cargo de presidente que parece contestar a ideia de que o mérito é o fator preponderante na escolha dos representantes daquele país: a probabilidade de que o filho de um governador seja um dia eleito governador é 6 mil vezes maior do que a média; no caso de um senador, a ela é 8,5 mil vezes maior 1. No Brasil, a convergência entre família e poder é tema jornalístico corriqueiro, mas que também suscitou considerações teóricas importantes. Os termos nepotismo e patrimonialismo são usados em ambas as situações, nem sempre com o mesmo rigor. Em 2006, porém, o tema ganhou novos contornos quando uma decisão do Supremo Tribunal Federal ocasionou a proibição da nomeação de parentes, até o terceiro grau, em todos os âmbitos do Estado brasileiro. A súmula vinculante 13, que entrou em vigor imediatamente, veio para romper um sistema estabelecido de privilégios. A introdução de uma restrição externa e geral apresenta uma situação privilegiada para o estudo do tema no Brasil. O objetivo do trabalho é entender os conceitos de patrimonialismo e nepotismo e, utilizando-se do caso da súmula vinculante 13, detectar se intervenções pontuais na organização administrativa do Estado (no caso, uma interdição à nomeção de parentes para cargos públicos) possuem ou não um efeito significativo sobre essas práticas, tendo por base o Estado do Paraná. 1 Dynasties: The enduring power of families in business and politics should trouble believers in meritocracy. The Economist, Londres, 18. abr Disponível em http://www.economist.com/news/leaders/ enduring-power-families-business-andpolitics-should-trouble-believe . Acesso em: 10/01/2016. 9 A escolha do Paraná como objeto de estudo justifica-se pela longa história, estudada por autores como Ricardo Costa de Oliveira, de famílias tradicionais que se perpetuaram, muitas vezes ao longo de séculos, graças a uma íntima relação com o aparelho do estado, em seus mais diversos âmbitos. Não obstante sua persistência no imaginário como lugar de desenvolvimento e modernidade, o Paraná é um interessante caso para o estudo de estruturas tradicionais de dominação no Brasil. O termo patrimonialismo é frequentemente utilizado, inclusive pelos meios de comunicação, para descrever uma certa qualidade da prática política brasileira. Não por acaso, aparece em diversas obras clássicas que teorizaram a nossa sociedade, e parece fornecer uma entrada pertinente nas discussões sobre política e parentesco no Brasil. 10 2 O CONCEITO DE PATRIMONIALISMO 2.1 MAX WEBER O conceito de patrimonialismo, se não foi inventado por Max Weber, certamente encontrou nele sua principal elaboração teórica. Weber definiu o termo como um subtipo de dominação tradicional, surgindo como extensão do poder familiar patriarcal, inicialmente confinado às relações domésticas, que se expande e abrange um número maior de relações sociais 2. Dominação, para o sociólogo alemão, representa uma forma especial de poder 3. É um conceito geral, sem referência a algum conteúdo concreto, que constitui um importante elemento da ação social. Em verdade, Weber afirma que, nesse sentido, o termo torna-se tão genérico que deixa de ser operacionalizável. Para que o estudo das formas de dominação não se perca em casuísmos, ele traça uma distinção entre o poder condicionado por situações de interesses, particularmente as do mercado, baseada no livre jogo de interesses ; e a dominação vinculada ao poder de mando autoritário, que tem como consequência um dever de obediência 4. Embora o primeiro sentido do termo também seja tratado por Weber em outros textos, é o sentido mais propriamente político do termo que aqui nos interessa. Nesta acepção, para Weber, o modo como se fundamenta a dominação é a questão essencial de sua tese, orientada pelos princípios de uma sociologia da ação. Dominação, segundo ele, diz respeito à probabilidade de certa norma encontrar obediência espontânea de quem a deve observar. Ou seja, a vontade manifesta do dominador influencia de tal modo as ações do dominado, que estas ações, num grau socialmente relevante, se realizam como se os dominados tivessem feito do próprio conteúdo do mandado a máxima de suas ações 5. A legitimidade, portanto, aparece como elemento que integra a própria definição de dominação WEBER, Max. Economia e sociedade: Fundamentos da sociologia compreensiva. Brasília: Editora Universidade de Brasília, Ibid., p Ibid., p Ibid., p. 192 11 A legitimidade, para Weber, baseia-se em três tipos ideais puros: dominação tradicional, carismática e legal-racional. A primeira fundamenta-se no apelo à tradição, ao eterno ontem. A segunda baseia-se nas qualidades pessoais de uma liderança individual. A terceira, na impessoalidade e abstratividade de normas racionalmente estabelecidas. As realidades sociais concretas, entretanto, não se encarnam nesses tipos, mas apresentam elementos de todos eles. Os processos reais de dominação são adjetivados na medida em que se legitimam, de forma preponderante, em um dos três tipos idealizados por Weber. O conceito de patrimonialismo aparece, igualmente, não como realidade concreta, mas como um subtipo de dominação tradicional, repousando sobre a figura pessoal de uma autoridade legitimada pela tradição. Weber a caracteriza como sendo o poder do chefe do lar, descentralizado por meio da atribuição de terras e eventualmente de instrumentos e equipamentos, aos filhos da casa ou a outras pessoas dependentes que pertencem ao lar 6. É exercida, à maneira da dominação patriarcal doméstica, de forma pessoal, sem qualquer delimitação de um domínio público que se lhe encontra inacessível. A entidade patrimonial-estatal, como ele mesmo a define, ocorre quando o príncipe organiza seu poder político [ ] a princípio da mesma maneira que ele organiza o exercício de seu poder patriarcal 7. O patrimonialismo se desprende do patriarcalismo (princípio privado) e passa a constituir forma de dominação política, a partir de uma direção administrativa ligada à pessoa e legitimada pela tradição. Apesar disso, a própria tradição geralmente se coloca como obstáculo para o exercício puramente arbitrário de um poder que se legitima nesses termos. Isso porque pode haver, também, outros diretos fundamentados na tradição reconhecidos a certos dominados. A obra de Weber teve grande influência sobre a teoria social brasileira, e o conceito de patrimonialismo encontrou notável ressonância no trabalho de pesquisadores da realidade política do país. Mais recentemente, o termo neopatrimonialismo passou a ser utilizado por alguns autores, numa tentativa de adequar (particularmente às realidades sociopolíticas da América Latina e da África) 6 7 BRUHNS, Hinnerk. O conceito de patrimonialismo e suas interpretações contemporâneas Disponível em: http://revistaestudospoliticos.com/wp-content/uploads/2012/04/4p61-77.pdf . Acesso em: 10 jan Ibid. 12 o conceito weberiano a estruturas de dominação que, embora conservem um inegável elemento de tradicionalismo e personalismo, legitimam-se formalmente na validade de leis racionais e impessoais. Antes de tratarmos o termo com mais profundidade, cabe um retorno a alguns clássicos da sociologia brasileira, sobre os quais, pela própria natureza das suas investigações, o conceito de patrimonialismo exerceu importante influência. 2.2 SÉRGIO BUARQUE DE HOLANDA Ainda em 1936, Sérgio Buarque de Holanda foi um dos primeiros autores brasileiros no qual a influência de Weber se fez explícita, tanto no escopo de sua análise quanto no aparato conceitual utilizado. Segundo Antônio Cândido, no prefácio de Raízes do Brasil, o historiador paulista foi o primeiro a se apropriar dos conceitos de patrimonialismo e burocracia para pensar a cordialidade do brasileiro, que o condena à visceral inadequação às relações impessoais que decorrem da posição e da função do indivíduo, e não da sua marca pessoal e familiar, das afinidades nascidas na intimidade dos grupos primários 8. A obra desse historiador, que se tornou um dos legítimos clássicos das ciências sociais brasileiras, utiliza-se das tipologias weberianas, mas as opera de maneira diferente. Em contraste com a complexa pluralidade de tipos empregada por Weber, Sérgio Buarque de Holanda engendra uma metodologia que privilegia o contraste de dicotomias. A visão de um determinado aspecto da realidade histórica, explica Cândido, é obtida, no sentido forte do termo, pelo enfoque simultâneo de dois; um suscita o outro, ambos se interpenetram e o resultado possui uma grande força de esclarecimento 9. Além das dicotomias mais aparentes (semeador/ladrilhador, trabalho/aventura, etc.), a oposição que parece perpassar toda a obra é a relação entre tradição e modernidade. Mais especificamente, a incapacidade brasileira de romper os obstáculos tradicionais em direção a uma verdadeira modernização. O homem cordial buarquiano é a grande expressão desse dilema. Segundo 8 9 CANDIDO, A. O significado de Raízes do Brasil. In: HOLANDA, Sérgio Buarque de. Raízes do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 17. Ibid., p. 13. 13 ele 10, a lhaneza no trato, a hospitalidade, a generosidade, virtudes tão gabadas por estrangeiros que nos visitam, representam, com efeito, um traço definido do caráter brasileiro, na medida, ao menos, em que permanece ativa e fecunda a influência ancestral dos padrões de convívio humano, informados no meio rural e patriarcal. Seria engano supor que essas virtudes possam significar boas maneiras, civilidade. São antes de tudo expressões legítimas de um fundo emotivo extremamente rico e transbordante. [...] Nossa forma ordinária de convívio social é, no fundo, justamente o contrário da polidez. Ela pode iludir na aparência e isso se explica pelo fato de a atitude polida consistir precisamente em uma espécie de mímica deliberada de manifestações que são espontâneas no homem cordial : é a forma natural e viva que se converteu em fórmula. A cordialidade, portanto, embora possa em algumas de suas manifestações ser confundida com civilidade, fundamenta-se de forma completamente oposta a esta. A civilidade pressupõe regras que se estabelecem de modo impessoal, constituindo mandamentos e sentenças coercitivas que preservam uma vida social ritualizada. Por contraste, o autor define a cordialidade como um decisivo triunfo do espírito sobre a vida. É uma forma particular, periférica, de individualismo, pela qual o indivíduo pretende salvaguardar sua supremacia (ou mesmo sua sobrevivência) sobre o social. A emotividade, a substituição do respeito reverencial pelo desejo de estabelecer intimidade, e a completa aversão a ritualismos sociais são algumas das manifestações do caráter social brasileiro. O caráter patrimonial da gestão pública é outro fenômeno que se relaciona com a propensão brasileira à cordialidade. Citando Weber, ele caracteriza o funcionário patrimonial como aquele para o qual a própria gestão política apresenta-se como assunto de seu interesse particular, em oposição aos interesses objetivos que pautam uma administração burocrática verdadeira. O privilégio dado às relações familiares, a partir do grande legado brasileiro de um tipo primitivo de família patriarcal, resulta numa desconsonância com a pretensão moderna de um corpo administrativo puramente dedicado a interesses objetivos e fundados nesses interesses. Ao contrário, segundo o historiador, é possível acompanhar, ao longo de nossa história, o predomínio constante das vontades particulares que encontram seu 10 HOLANDA, Sérgio Buarque de. Raízes do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 146. 14 ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a uma ordenação impessoal. Dentre esses círculos foi sem dúvida o da família aquele que se exprimiu com mais força e desenvoltura em nossa sociedade. E um dos defeitos decisivos da supremacia incontestável, absorvente, do núcleo familiar a esfera, por excelência dos chamados contatos primários, dos laços de sangue e de coração está em que as relações que se criam na vida doméstica sempre forneceram o modelo obrigatório de qualquer composição social entre nós. Isso ocorre mesmo onde as instituições democráticas, fundadas em princípios neutros e abstratos, pretendam assentar a sociedade em normas antiparticularistas 11. Para os detentores do poder originários desse tipo de ambiente, a distinção entre os domínios do público e privado o que para o autor, utilizando-se da definição de Weber, é essencial para a configuração do puro burocrata moderno é algo dificilmente compreendido. 2.3 RAYMUNDO FAORO Raymundo Faoro é o próximo a elaborar sobre o conceito de patrimonialismo, e sua obra Os Donos do Poder é uma das mais influentes narrativas da formação política brasileira. Diferentemente do estilo ensaístico e livre de seus antecessores, Faoro apresenta um trabalho denso, tanto pelo peso de sua erudição quanto pelo grande material historiográfico apresentado. De forma resumida, Faoro procura justificar a existência das principais mazelas do Brasil com a permanência de uma estrutura estamental, de cunho patrimonialista, que permeia o Estado brasileiro e que conserva, de facto, o efetivo comando político, numa ordem de conteúdo aristocrático 12. No caso brasileiro, segundo Faoro, uma longa herança social e política faz concentrar o poder minoritário numa camada institucionalizada. O prolongamento do Estado português em nosso território, com todas as suas particularidades históricas, não conheceu o influxo do componente plebeu possibilitado, em consórcio com a Revolução Industrial, pelas democracias do século XIX. 11 Ibid., FAORO, Raymundo. Os donos do poder: Formação do patronato político brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Globo Editora, 2001, p. 878. 15 Nosso modelo o Estado português prolongado no Brasil não conheceu esse influxo, senão por empréstimo, permanecendo, na sua substância, patrício. O poder minoritário, não envolvido, não interiormente arejado pela avalancha majoritária, adquire um caráter pétreo, independente da nação. Afirma, na hipótese, por força de seu isolamento, o conteúdo estamental 13. O estamento, enquanto quadro administrativo e estado-maior de domínio, configura o governo de uma minoria. No entanto, não se confunde nem com classe (no sentido marxista do termo), nem com as elaborações dos teóricos elitistas. Em primeiro lugar, para Faoro a sociedade não se organiza, senão subsidiariamente, em classes. Rubens Campante afirma que a clivagem primordial dá-se entre estamento burocrático e o restante da sociedade, incluindo neste 'resto' as camadas proprietárias ou não 14. Embora possa haver (e na maioria das vezes há) a superposição dos aspectos social (estamental) e econômico, a configuração de um poder puramente fundado no capital não é admitido por Faoro. Embora possa, em traços gerais, ser confundido com alguma elaboração genérica do termo elite , o estamento tem um caráter mais fechado e estanque do que Pareto, Mosca ou Michels jamais o imaginou. O estamento, diz Campante, é uma estrutura social autônoma e fechada, típica de um 'Estado patrício', em que não há uma circulação de baixo para cima . É nesse sentido que Faoro cunha o termo nobreza burocrática para definir a dominação estamental. A partir do estamento, afirma ele, as próprias elites definem-se, caracterizam-se e emprestam sua energia 15. O termo burocrático , Faoro adverte, deve ser entendido não no sentido moderno do termo (aparelhamento racional da Administração), mas como a apropriação privada (ou melhor, aristocrática ) de cargos imbuídos de poder próprio. O Estado , diz ele, ainda não é uma pirâmide autoritária, mas um feixe de cargos, reunidos por coordenação, com respeito à aristocracia dos subordinados 16. A centralidade do Estado na história da formação política brasileira que resulta, no campo econômico, num (pré) capitalismo politicamente orientado, não se deve ao papel de fortes lideranças individuals, mas sim ao sistemático manejo patrimonialista 13 Ibid., p CAMPANTE, Rubens Goyatá. O patrimonialismo em Faoro e Weber e a sociologia brasileira. Dados, Rio de Janeiro, v. 46, n. 1, p , Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=s &lng=en&nrm=iso . Acesso em: 10 jan FAORO, 2001, p Ibid., p. 101. 16 do mesmo por uma classe minoritária e fechada em si mesma. Isso se exprime, nas palavras de Campante, em um Estado centralizador e administrado em prol da camada político-social que lhe infunde a vida 17. Nesse esquema conceitual, o patrimonialismo representa uma estratégia de domínio, utilizada pelo estamento no manejo do Estado, para garantir benefícios econômicos e para a própria reprodução do seu poder. Num estágio inicial, afirma Faoro
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