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VALÉRIA NAGY DE OLIVEIRA CAMPOS

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VALÉRIA NAGY DE OLIVEIRA CAMPOS O Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê e o Consejo de Cuenca del Valle de México: potencialidades e limites da gestão participativa da água Tese apresentada
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VALÉRIA NAGY DE OLIVEIRA CAMPOS O Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê e o Consejo de Cuenca del Valle de México: potencialidades e limites da gestão participativa da água Tese apresentada ao Programa de Pós- Graduação em Integração da América Latina da Universidade de São Paulo para obtenção do título de Doutor em Integração da América Latina Orientadora: Profa. Dra. Rebeca Scherer São Paulo 2007 FOLHA DE APROVAÇÃO Valéria Nagy de Oliveira Campos O Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê e o Consejo de Cuenca del Valle de México: potencialidades e limites da gestão participativa da água Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Integração da América Latina da Universidade de São Paulo para obtenção do título de Doutor em Integração da América Latina Aprovado em: Banca Examinadora Prof. Dr.: Instituição: Assinatura: Prof. Dr.: Instituição: Assinatura: Prof. Dr.: Instituição: Assinatura: Prof. Dr.: Instituição: Assinatura: Prof. Dr.: Instituição: Assinatura: ii DEDICATÓRIA Para meu tio Luiz Antonio, para que suas idéias e força nem sempre compreendidas - permaneçam além de nossas memórias. iii AGRADECIMENTOS A Professora Dra. Rebeca Scherer, de modo muito especial, por sua orientação, de longa data; seus ensinamentos estão contidos em cada uma destas linhas e entrelinhas. Conversas, explicações, puxões de orelha, palavras de ânimo e muito zelo. Mas a responsabilidade é toda minha! Ao Professor Dr. Nilton Ricoy, em especial, e a todos os alunos que participaram da disciplina Metodologia de Planejamento Ambiental, em Às Professoras Dras. Emília Rutkowski e Sueli Schifer, por sua valiosa contribuição na Banca de qualificação e à Professora Dra. Amália Inês Geraiges Lemos, por sua contribuição na Banca de Mestrado. Aos Professores: Francisco Peña, Maria Luisa Torregrosa, Roberto Melville, José Esteban Castro, Jordi Vera Cartas, Flip Wester, e ao Lic. Mariano Rojas, que contribuíram para que conhecesse melhor o caso mexicano. Aos Professores Dr. Pedro Jacobi e Dra. Ana Paula Fracalanza, e à equipe do GovAgua / PROCAM-USP. À equipe da CATALISA Eduardo, Gilson e Ana Cláudia -, pela oportunidade de participar do curso de capacitação do Subcomitê Pinheiros-Pirapora. E a todos que participaram do mesmo, pela incrível troca de conhecimento, visões de mundo e amizade. À Raquel, William e Izabel do PROLAM-USP, sempre prontos a me ajudar com os procedimentos burocráticos. À Lúcia, do Departamento de Tecnologia da FAU-USP, e à Sara da Pós-graduação da FAU-USP, pelo apoio no período do PAE; à Sílvia e Flávia do Departamento de História da FAU-USP, pelo suporte. À Sônia, Odete e Charles, da Biblioteca da CETESB, pela ajuda ao longo de muitas tardes de pesquisa. À CAPES pela concessão da bolsa de doutorado no período de novembro/2005 a setembro/2007 Aos familiares e amigos A meus pais, muito queridos, minha a avó e meus irmãos Clóvis e Leandro quanta paciência, mesmo quando os meus livros já não lhe deixavam espaço no nosso apertamento, obrigada pelo suporte. A Jeroen, que me introduziu no mundo das MSPs e contribuiu muito com seu amplo conhecimento teórico e prático, tendo se tornado também um grande amigo. A Poli, amiga querida, que compartilhou comigo horas de discussão no processo da pós-graduação e momentos de angústia neste ritual de passagem. Se não bastasse, ainda me presenteou com a linda capa desta tese! A Denise Demange, my teacher, que me ajudou a pensar nas questões hídricas sob uma outra perspectiva: a do outro. A Luisinho, Daisy, Monika, Carol e Pedrinho, que me ajudaram a manter a mente quieta, a espinha ereta e o coração tranqüilo. À equipe da Pastoral da Criança, por contribuir para dar novo sentido à vida de tantos, inclusive à minha. Ao pessoal do Viva e deixe viver, por permitir que participe de um trabalho tão gratificante e também por me liberar no momento de maior sufoco. Alicinha, em especial, obrigada pela força. iv RESUMO CAMPOS, V.N.O O Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê e o Consejo de Cuenca del Valle de México: potencialidades e limites da gestão participativa da água p. Tese (Doutorado) Programa de Pós-graduação em Integração da América Latina, Universidade de São Paulo, São Paulo, Este trabalho tem como tema os novos modelos de gestão das águas descentralizados e participativos -, que vêm sendo implantados no Brasil e no México, desde os anos 90, visando enfrentar a chamada crise hídrica, de modo geral, entendida também como um problema de demanda e não apenas de oferta. Objetiva analisar as potencialidades destes modelos a despeito de alguns obstáculos e retrocessos verificados -, e, neste sentido, busca compreender não apenas a proposta contida nos marcos legais e institucionais que os estruturam, mas também as relações e negociações entre os grupos sociais no processo em que foram produzidos. Adota como orientação metodológica a apreensão do processo de transformação teóricoconceitual sobre a problemática e o entendimento dos condicionantes históricos, que impulsionaram e possibilitaram a adoção de um novo modelo de gestão das águas, e, simultaneamente, a realização de uma investigação empírica sobre os dois casos concretos localizados nestes países latino-americanos. Foram eleitos como objetos de estudo o Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê CBH-AT, no estado de São Paulo, Brasil, e o Conselho de Bacia do Vale do México CC-VM, que envolve o Distrito Federal e os estados do México, de Hidalgo e de Tlaxcala, no México. A área de atuação destes colegiados envolve áreas metropolitanas, com grande complexidade administrativa e socioambiental, as quais convivem com alta densidade de conflitos com relação aos diferentes usos da água e à importação de água de outras bacias. Espera-se, com os resultados finais desta tese, contribuir, de um lado, com as análises e construções teóricas desenvolvidas a respeito de práticas participativas em especial as relacionadas à gestão das águas -, e com a própria prática que vem se dando nestes colegiados; e, de outro, com a formação de futuros participantes nestes colegiados, seja nos cursos de graduação ou pós-graduação, seja nos cursos de capacitação que vêm sendo desenvolvidos, em especial, no caso paulista. O trabalho se divide em três partes. Na primeira, procura evidenciar os marcos teóricos e o contexto que deram suporte à elaboração destas propostas e à sua implantação, os quais também dão subsídios para a análise dos dados e do processo. Na segunda parte, introduz informações sobre as áreas de estudo, no que diz respeito às características de seu território, do processo de industrialização e metropolização, bem como sobre alguns conflitos, obstáculos e impasses para a gestão das águas. Apresenta a legislação em vigor, que trata desta matéria, a implantação dos novos modelos nas áreas de estudo, bem como o processo de democratização da gestão das águas. Na terceira, apresenta algumas considerações finais. Hoje, o grande desafio é consolidar uma nova rela ção entre Estado e Sociedade, baseada na democratização da gestão das águas e na participação de amplos setores no processo, inclusive, na tomada de decisões. É necessário desenvolver a noção de co-responsabilidade dos atores no processo contínuo de democratização e, neste sentido, devem ser valorizadas as propostas teóricas e de ação -, baseadas no aprendizado coletivo. Palavras-chave: gestão das águas, participação, sociedade civil, processo histórico v ABSTRACT CAMPOS, V.N.O The Upper Tietê River Basin Committee and the México Valley River Basin Council: potentialities and limits of participative water resources management p. Thesis (Doctoral) Programa de Pós-graduação em Integração da América Latina, Universidade de São Paulo, São Paulo, This work has as subject the new water resources management systems decentralized and participative -, that have been implemented in Brazil and Mexico, since the nineties, in order to face the so called water crisis - a demand and offer problem. Aims at analyzing the potentials of those systems despite some hindrances -, and, in this way, trying to understand not only the legal proposal but also the relationship and the negotiation processes among the social actors in the historical context where the legal framework was produced and implemented. It adopts as methodological orientation, the apprehension of the theoreticalconceptual transformation process on the problematic and the understanding of the historical conditions, which stimulated and made possible the adoption of a new water management model; simultaneously, the development of a empirical investigation about two concrete cases in those Latin American countries: the Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê CBH-AT (Upper Tietê River Basin Committee), in the São Paulo State, Brazil, and de Consejo de Cuenca de Valle de México CC-VM (México Valley River Basin Council), which includes the Federal District and México, Hidalgo and Tlaxcala States, in México. These committees work in metropolitan areas, where there is a complex administrative and socioambiental problems and high density of conflicts around the multiple water uses and the water transfer from other river basins. Aims at contributing, on the one hand, with the analysis and theoretical studies on participative practices especially that ones related with water management -, and with the committees working, and, on the other hand, with the qualification of future committees representatives - graduation or pos-graduation courses, and capacity building courses that have been developed, especially on São Paulo State. This thesis is structured in three parts. Firstly, evidences the theoretical framework and the context which gave support to the laws elaboration and its implementation, and also subsidies to the analysis of the data and process. Secondly, introduces information on the studied areas, regarding the physical-environmental characteristics, the industrialization and metropolization process, and also the conflicts and obstacles to the water management in those areas. It presents the actual legal framework in the water management area, the implementation of the new proposals and the water management democratization process. Thirdly, presents some final considerations. Nowadays, the great challenge is to consolidate a new relationship between State and Society, based on an enlargement of the social participation, including on the decision making process. It s necessary to develop the sense of co-responsibility among the actors along the continuous process of democratization; it s also necessary to valuate the theoretical proposals and actions based on collective learning. Keywords: water management, participation, civil society, historical process vi RESUMEN CAMPOS, V.N.O. El Comité de Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê y el Consejo de Cuenca del Valle de México: potencialidades y límites de la gestión participativa del agua p. Tesis (Doctorado) Programa de Pós-graduação em Integração da América Latina, Universidade de São Paulo, São Paulo, Esta tesis tiene como tema los nuevos modelos de gestión del agua descentralizada y participativa -, que están siendo implantados en Brasil y en México, desde los años 90, visando enfrentar la llamada cris is hídrica, de modo general, entendida no sólo como un problema de oferta, más también de demanda. Objetiva analizar las potencialidades de estos modelos no obstante algunos obstáculos y retrocesos verificados -, y, en este sentido, busca comprender no sólo la propuesta de los marcos legales e institucionales que los estructuran, pero también las relaciones y negociaciones entre los grupos sociales en el proceso en que fueron producidos. Adopta como orientación metodológica la aprehensión del proceso de transformación teórico conceptual sobre la problemática y la comprensión de los condicionantes históricos, que impulsaron y posibilitaron la adopción de un nuevo modelo de gestión del agua; y, simultáneamente, la realización de una investigación empírica sobre dos casos concretos en estos países latinoamericanos: Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê CBH-AT, en el estado de São Paulo, Brasil, y el Consejo de Cuenca de Vale de México CC-VM, que involucra al Distrito Federal y a los estados do México, de Hidalgo e de Tlaxcala, en México. El área de actuación de estos colegiados contiene áreas metropolitanas, con grande complejidad administrativa y socioambiental, las cuales conviven con alta densidad de conflictos respecto los diferentes usos del agua y a la importación del agua de otras cuencas. Con los resultados fina les de la tesis, se espera contribuir, de un lado, con los análisis y construcciones teóricas sobre las prácticas participativas en especial las relacionadas a la gestión del agua -, y con la propia práctica que ocurre en los colegiados; y, de otro, con la formación de futuros participantes en estos mismos colegiados, sea en los cursos de graduación o postgrado, sea en los cursos de capacitación que están siendo desarrollados, en especial, en el caso paulista. La tesis se divide en tres partes. En la primera, se busca evidenciar los marcos teóricos y el contexto que dieron soporte a la elaboración de estas propuestas y a su implantación, los cuales también dan subsidios para se puedan analizar los datos y el proceso. En la segunda parte, introduce informaciones sobre las áreas de estudio, respecto a las características de su territorio, del proceso de industrialización y metropolización, así como sobre algunos conflictos y obstáculos a la gestión del agua. Presenta las leyes en vigor, que tratan de esta materia, la implantación de los nuevos modelos propuestos en las áreas de estudio, así como el proceso de democratización de la gestión del agua. En la tercera, presenta algunas consideraciones finales. Hoy, el grande desafío es consolidar una nueva relación entre Estado y Sociedad, basada en la democratización de la gestión del agua y en la participación de amplios sectores en el proceso, incluso, en la toma de decis iones. Es necesario desarrollar la noción de corresponsabilidad de los actores en el proceso continuo de democratización, y, en este sentido, deben ser valoradas las propuestas teóricas y de acción -, basadas en el aprendizaje colectivo. Palabras claves: gestión del agua, participación, sociedad civil, proceso histórico vii LISTA DE ILUSTRAÇÕES Figura 1 - Localização da Bacia do Alto Tietê no estado de São Paulo e no Brasil Figura 2 - Bacia Hidrográfica do Alto Tietê e Região Metropolitana de São Paulo Figura 3 - Sistema Integrado de Abastecimento da Região Metropolitana de São Paulo Figura 4 - Localização do Vale do México no país Figura 5 - Região XIII - Vale do México e Vale de Tula Figura 6 Processo de metropolização da Cidade do México Figura 7 - Sistema de abastecimento da Zona Metropolitana da Cidade do México Figura 8 - UGRHI s Estado de São Paulo LISTA DE TABELAS Tabela 1 - Distribuição da água na Terra...37 Tabela 2 - Classificação dos usos da água...40 Tabela 3 - Brasil e México contemporâneos: alguns dados Tabela 4 Recursos Hídricos no Brasil Tabela 5 - Recursos Hídricos no México Tabela 6 - População total (habitantes) Tabela 7 - Município de São Paulo e Região mancha urbana Tabela 8 - Bacia do Alto Tietê e sub-bacias - demografia e superfície Tabela 9 - Estações de tratamento de esgoto da RMSP Tabela 10 - Bacia do Alto Tietê e sub-bacias. Acesso às redes de água e esgoto Tabela 11 - Sistema integrado de abastecimento de São Paulo Tabela 12 - Disponibilidade de água (2000) Tabela 13 - Utilização de mananciais subterrâneos Tabela 14 - Usos da água (%) Tabela 15 - Região XIII e suas partes constitutivas Tabela 16 - Zona Metropolitana da Cidade do México Tabela 17 - População total e crescimento Tabela 18 - Zona Metropolitana da Cidade do México - mancha urbana Tabela 19 - Taxa de crescimento - população e área urbana na ZMCM Tabela 20 - Atividades econômicas na região e nas sub-regiões Tabela 21 Condição de aproveitamento dos aqüíferos - Região XIII Tabela 22 - Capacidade das fontes de abastecimento ZMCM Tabela 23 - Distribuição da extração anual por tipo de uso - Região XIII Tabela 24 Demanda e oferta de água potável na ZMCM (1989) LISTA DE QUADROS Quadro 1 Principais eventos mundiais relacionados ao meio ambiente e à água (desde os anos 70)...20 Quadro 2 - Doenças relacionadas à água Quadro 3 - Objetivos do milênio: objetivo 7 - garantir a sustentabilidade ambiental...44 Quadro 4 Princípios da Declaração de Dublin viii Quadro 5 Observação Geral 15 - Fatores constantes no processo de abastecimento de água...49 Quadro 6 Princípios básicos do Consenso de Washington...55 Quadro 7 Consenso de Monterrey principais medidas...57 Quadro 8 Classificação de ONGs segundo enfoque: uma proposta tentativa Quadro 9 Redes sociais e Fóruns promovidos pela sociedade civil em prol da água (pós WWF Kyoto, 2003) Quadro 10 Ações ambientais no Brasil (destaques) Quadro 11 Ações ambientais no México (destaques) Quadro 12 Composição do Plenário do CONAMA (2007) Quadro 13 Composição do Plenário do CONSEMA (1999) Quadro 14 Grupos principais do Conselho Consultivo Nacional de Desenvolvimento Sustentável Quadro 15 Câmaras Técnicas do Conselho estadual de recursos hídricos São Paulo Quadro 16 Municípios da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê e o Comitê de Bacia Quadro 17 Composição do Comitê de Bacia do Alto Tietê CBH-AT Quadro 18 Distribuição dos municípios entre os Subcomitês - Alto Tietê Quadro 19 Consejos de Cuenca instalados no México Quadro 20 Composição de cada Consejo, segundo a revisão da LAN Quadro 21 Estrutura atual do Consejo de Cuenca del Valle de México Quadro 22 Estrutura do Consejo de Cuenca del Valle de México com a revisão (LAN, 2004) Quadro 23 Definição das entidades da sociedade civil elegíveis para o CRH (2005) LISTA DE SIGLAS BRASIL ABAS - Associação Brasileira de Águas Subterrâneas ABES - Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental ABID Associação Brasileira de Irrigação e Drenagem ABRH - Associação Brasileira de Recursos Hídricos ANA - Agência Nacional de Águas ASSEMAE - Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento BHAT - Bacia Hidrográfica do Alto Tietê CBH-AT Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê CBH-PCJ Comitê das Bacias Hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí CESB Companhia Estadual de Saneamento Básico CETESB Companhia Estadual de Tecnologia e Saneamento Básico e Controle da Poluição das Águas CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (SP) CORHI Comitê Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hídricos CPLA Coordenadoria de Planejamento Ambiental (CPLA - SMA) CRH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos (SP) DAEE Departamento de Águas e Energia Elétrica (SP) DNAEE Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica ix ELETROPAULO - Eletricidade de São Paulo S.A EMAE - Empresa Metropolitana de Águas e Energia EMPLASA Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo ETA Estação de Tratamento de Água ETE Estação de Tratamento de Esgotos FEHIDRO Fundo Estadual de Recursos Hídricos FIESP Federação das Indústrias do estado de São Paulo FUNDAP Fundação para o Desenvolvimento Administrativo IBAMA - Instit uto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IAB Instituto de Arquitetos do Brasil IE Instituto de Engenharia LPM - Lei de Proteção aos Mananciais MINTER Ministério do Interior MMA Ministério do Meio Ambiente MME Ministério de Minas e Energia PERH Plano Estadual de Recursos Hídricos PLANASA - Plano Nacional de Saneamento PNRH Plano Nacional de Recursos Hídricos RMSP - Região Metropolitana de São Paulo SABESP Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo SEMA Secretaria Especial de Meio Ambiente SERHS Secretaria de Estado de Energia Elétrica, Recursos Hídricos e Saneamento (SP) SIGRH Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos SINGREH - Sistema Nacional de Gerenciamento de Rec
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