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A avaliação do desempenho dos funcionários e dos dirigentes na Administração Pública portuguesa: avanços e incoerências

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4º Congresso Nacional de Administração Pública Novos Modelos da Administração Pública INA, Lisboa, Novembro de 2006
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    4º Congresso Nacional deNovos Modelos da AdminINA, Lisboa, Novembro de A avfuncAdmini Abstract No início do século XXI, algumasavaliação, tanto dos funcionários coA presente comunicação propõe-selegais mas também de uma nova fiquerer imprimir na sua gestão de rec 1. Introdução Num contexto de crescentecapacidade de reajustameestratégicos torna-se imperAdministração Pública, nadiscussão relativa aos meiostambém aos dirigentes púinstância, como os grandespolíticas públicas ditadas pelA experiência internacional,Ocidental, aponta para a exavaliação, todas elas indissoci burocráticas nos diferentesAdministrações nos diversoscentenária, pelo que qualque 1 Investigador Auxiliar do DepartaAdministração (INA); Professor AUniversidade Lusíada 2 Técnico Superior de 1º Classe do Dde Administração (INA) dministração Públicastração Pública2006 liação do desempenhoionários e dos dirigentes   tração Pública portuguavanços e incoerê CÉSAR MADUREIRA 1 , MIGUEL ROD ormas legislativas têm ditado alterações profundas nos pro dos dirigentes da Administração Pública em Portugal.ealizar uma apreciação crítica sobre a aplicação dos novoslosofia de avaliação que a Administração Pública portuguursos humanos. imprevisibilidade da envolvente socio-económito das organizações públicas aos novosativa. Desta forma, volta a ganhar relevâvida político partidária, como na sociedadede avaliação e controlo aplicados aos funcionálicos. Com efeito, estes apresentam-se, emresponsáveis pela adequada e atempada execgoverno e pelo poder político em geral.e em particular a que se refere aos países daistência de uma panóplia de soluções de moáveis da história da evolução cultural e políticaestados. Com efeito, todo o desenvolvimepaíses, está ancorada em matrizes culturais delinha de reforma administrativa deverá estar a mento de Investigação e Desenvolvimento do Instituto Nxiliar da Faculdade de Ciências da Economia e da Eepartamento de Investigação e Desenvolvimento do Institut 1 doss naesa:cias IGUES 2   ocessos dediplomasesa parece ca, umadesafiosncia nacivil, aios masrimeiração dasEuropaelos deas elitesnto dastradiçãotenta ao acional depresa daNacional    2 seu entorno culturada mesma. NestaRocha, 2001).O cuidado a deverde certas experiêncide conta as idiossitentam aplicar, nãocristalização de proporque política, ecosão dinâmicas, emnovidades no que(Tavares, 2004).A criação do SIAharmonização do sportugueses. No qudois diplomas, o prOrganismos da Adde Janeiro) e o segDirigentes da Adpretendendo fazerfuncionamento dasasseverar a formalirecrutamento, selecContudo, e pese efavorecer o aparAdministração enq 2. A avaliação dPública portug Durante as décadaapontavam para upara uma indiferequais se efectua a aindividuais, as capae informal) existentforma, as opiniõesintegrado de avaliana produtividade têPassando em revissobre questões relpublicado pela OCoperacionalidade dl, do qual dependerá o sentido, a velocidade eatéria a experiência portuguesa não foge à reser tido nas extrapolações, que por vezes abusias internacionais de reforma administrativa, sencrasias dos cenários extremamente diferenciadeve no entanto ser visto como sinónimo deedimentos ou de comportamentos administrativnomia e sociedade (e consequentemente a Admiortugal assistimos nos últimos anos ao surgimconcerne à avaliação de desempenho na AdmDAP em 2004, veio ajudar a uma sistematistema de avaliação de desempenho dos funcconcerne aos dirigentes, foram publicados nosimeiro aprovando o Estatuto do Pessoal Dirigeinistração Central, Regional e Local do Estado (ndo estabelecendo regras para as nomeaçõesinistração Pública (Lei nº51/2005 de 30 deressaltar a importância estratégica da vertenteorganizações públicas. A Lei nº51/2005 parecezação de algumas medidas para o controlo noão e avaliação dos dirigentes máximos dos org bora os avanços verificados, alguns aspectos cocimento de incongruências, no capítuloanto todo organizacional e funcional. e desempenho dos funcionários naesa de 80 e 90, as principais críticas à avaliaçãa excessiva importância atribuída aos instrumça relativamente à diversidade de quadros oraliação e para a desconsideração de factores cocidades e o tipo de relacionamento (através da oe entre avaliador e avaliado (Murphy & Clevelsobre a validade e a importância de um sião de desempenho, assim como sobre o seu pesm-se dividido, a nível académico como a nível oa um considerável número de abordagens e eacionadas com a “avaliação do desempenhDE (1993) sugeria a possibilidade da aindas sistemas de avaliação de desempenho se posustentabilidadera (Araújo, 1999,amente se fazemse levar em linhados aos quais semobilismo ou deos. Desta forma, enistração Pública)nto de um rol denistração Públicaização e a umaionários públicosltimos dois anos,te dos Serviços eLei nº2/2004 de 15dos Altos CargosAgosto), ambosda avaliação nomesmo pretenderque concerne aoanismos públicos.ntinuam porém aa avaliação, na dministração de desempenhoe   ntos de notação,ganizacionais nosmo as motivaçõesganização formaland, 1991). Destastema coerente enos resultados eganizacional.studos científicos”, um relatórioanifesta falta deer dever ao facto    de se estudar o problema coem paradigmas científicos msentidos pelos gestores no quia partir da simples constatgrande actualidade prática,desempenho residiria no factsem que se preocupasseverdadeiramente. Nesta persefectiva preocupação na detese recorrer ao estudo da suadécadas foi-se dedicando a pdas relações interpessoaisdesempenho individual (MoCaetano, 1999).Desta forma, alguns autorparticularidades da avaliaçãestratégica dos recursos hu2002, De Bruijn, 2002, Tomp2003, Lecture, 2005, MoynihaNo que concerne à realidadedesempenho, embora existapúblicos e líderes da sociedada meritocracia, também nepôr em causa o sistema exiscultura organizacional e dfuncionalismo público, disculugar à implementação de uconsequências efectivas nosugerem que o receio da perreorganização de uma estrutperda da hegemonia das comtecnológico que os funciofuncionários e dirigentes reRocha, 2001, Madureira, 2004a avaliar tão objectivamentede resistência é particularmeexcessivamente burocratizapromoções na carreira aindaPor outro lado, importa nãocom todas as organizações,decorrentes de um constructdo seu organograma formareforma e de modernização base em falsas questões de partida (por vezes cas de parcas possibilidades de aplicação aos pradro do real funcionamento das organizações). Pção, porventura carente de sentido científicode que um dos principais problemas da avalio de esta não raras vezes medir e avaliar deseem perceber o que os motivava e detepectiva estar-se-iam a estudar consequências srminação das suas causas, analisando-se resultaénese. Contudo, a literatura produzida nas duasrticularizar a importância de variáveis como aou dos contextos de trabalho na determinhrman & Lawlwer, 1983, Murphy & Clevelans têm vindo também a desenvolver o este da gestão do desempenho no contexto danos na Administração Pública (OCDE, 1996kins, 2002, Guillaume, Dureau & Silvent, 2002, , 2005).do sector público português, em matéria de avalum consenso generalizado em que políticos,e civil clamam pelos desígnios da justiça, da eqtes grupos, poucos são aqueles que realmentetente e discutir as reais possibilidades de mudos padrões comportamentais existentes nossão essa que é absolutamente necessária parasistema de avaliação de desempenho que possacontexto da reforma administrativa. Diversosa de privilégios ou de controlo (que podem decra e das suas funções), a incerteza quanto ao fpetências (decorrente, por exemplo, de um novoários não dominam) levam a que não raistam à mudança organizacional (Kanter et) e consequentemente à criação de um sistema quanto possível os desempenhos de todos. Este fete relevante no contexto de uma Administraçãoa e regulamentada como é a portuguesa,e devem no essencial “à antiguidade”.perder de vista que, à semelhança daquilo quetambém as organizações públicas são essencide pessoas e não apenas das suas estruturas f. Para que se desenvolvam solidamente moadministrativa, estes estarão sempre depende 3 om baseoblemasoder-se-mas deação depenhosr   minavam umados semúltimasaturezação dod, 1991,do dasgestão , Pollitt,Poister,iação degestoresidade eaceitamança daseio dose abrirvir a terautoresorrer daturo e asistemaramentel, 1992,e tendanómenoPúblicande asse passaalmentesicas ouelos dentes em    4 larga escala dos fu2002). Com efeito,administrativos e ceficiência e eficácmodernização e refBruijn (2002) defenuma confiança bilhierárquicos, entãodesempenhos.Atento a este problPública portuguesaorientação da reforMinistros n.º 95/200do Conselho de Mdocumentos, não t“uma nova ideiafuncionários” 3  , bemgrande matriz da mMarço, criando o SiPública (SIADAP), rPorém, a introduçã bastante difícil, apnomeadamente durmodelo propõe duprivilegia uma avafuncionários) e depcompreensão, aceitapara a qual não foipara a generalidadeAinda de salientarportuguês o da «gesde toda a estruturadirigente máximoescasso e incipienteResolução do Consinequivocamente a 3 N.º 1, d) da Resolução 4 Ao longo dos anos deque acompanhou a intorganismos públicos. Aintermédias, muitas dasimperfeições). Não obstpessoas com responsabil cionários, dos seus comportamentos e desempsem que se possa diagnosticar o desempeonsequentemente influenciá-lo no sentido de iia, difícil será proceder-se com êxito a qrma administrativa de sucesso (Rocha, 2001, Mae mesmo que sem estarem criadas condições pteral e de uma interacção natural entre onão poderá haver uma avaliação e uma gestãma que há tanto vem sendo discutido no seio , o XVº Governo Constitucional aprovou ema da administração Pública, através da Resoluç3 de 30 de Julho, posteriormente operacionalizainistros n.º 53/2004 de 21 de Abril. A reformaendo sido interrompida pelos governos postde avaliação dos desempenhos, seja dos scomo a adopção de um sistema de «gestão por oudança. É neste contexto que é publicada a Lei nstema Integrado de Avaliação do Desempenhoevogando o anterior modelo, a «classificação deo deste novo modelo de avaliação dos funcioesentando resistências por parte de funcionáante o primeiro ano da sua aplicação. Antes ds diferenças fundamentais em relação ao preliação baseada em resultados (a deverem seis, limita as classificações superiores por um sisção e apreensão destas novidades implica umapreparado qualquer plano de formação ou infdos funcionários públicos 4 .que, sendo aparentemente o novo paradigtão por objectivos», este sistema implica o envolhierárquica na definição e controlo de objectivose cada organismo. Tal envolvimento tem-se no , o que terá levado o XVIIº Governo Constituclho de Ministros n.º 199/2005 de 29 de Dezembresponsabilidade dos órgãos máximos dos o Conselho de Ministros n.º 95/2003 de 30 de Julho004/2005/2006 os autores deste artigo fizeram parte de umaodução do novo sistema de avaliação de desempenho (longo deste processo, várias foram as dúvidas levantadasquais pertinentes (visto que o sistema apresenta ainda algn   te, foi absolutamente notória uma resistência à mudançadades hierárquicas. enhos (Maddock,nho dos actorescrementar a suaualquer tipo dedureira, 2004). Dera a existência dediversos níveisharmoniosa dosda Administração003 as linhas deo do Conselho dea pela Resoluçãodelineada nestesriores, preconizarviços, seja dos bjectivos» como aº 10/2004 de 22 dea Administraçãoerviço».nários revelou-serios e dirigentes,e mais, porque oedente. Primeiro,atingidos pelosema de quotas. Audança cultural,rmação alargadoa administrativoimento profundo , começando peloentanto reveladoonal a publicar ao, que determinaorganismos pela equipa de consultoresIADAP) em diversospor quadros e chefiasumas ambiguidades epor parte de algumas
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