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A conjuntura das escolhas públicas

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A conjunura das escolhas públicas Coordenação: Jorge Vianna Moneiro* Um comenário esabelecido a parir do modelo analíico da public choice uma verene da moderna economia políica que considera as políicas
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A conjunura das escolhas públicas Coordenação: Jorge Vianna Moneiro* Um comenário esabelecido a parir do modelo analíico da public choice uma verene da moderna economia políica que considera as políicas públicas resulado da ineração social, sob insiuições de governo represenaivo. Desesperadamene buscando cereza: a mal-enendida quesão dos fundamenos consiucionais** Jorge Vianna Moneiro 1. Inrodução * Professor de políicas públicas da Ebape/FGV e professor associado do Deparameno de Economia da PUC-Rio. ** Ese íulo é inspirado no recene livro de D. Farber e S. Sherry, Desperaely seeking cerainy: he misguided ques for consiuional foundaions (Farber & Sherry, 2002). 1 Vale lembrar que, no começo do ano, esses mesmos policymakers afirmavam com oimismo que a axa de câmbio enão vigene já incorporaria o risco eleioral. A persisência do governo em reafirmar a solidez dos fundamenos da economia brasileira deve-se ão-somene ao fao de que não vale a pena piorar o que já esá ruim. Todavia, orna-se aparene a fala de um curso de ação secundário que já ivesse sido esabelecido pelos policymakers, na circunsância de que juso e muio previsivelmene em uma época eleioral a políica econômica viesse a evidenciar fragilidades. 1 No enano, o que se em a oferecer em conrapono são proposas que envolvem a manuenção no poso do aual presidene do Banco Cenral ou, ainda, o favorecimeno da candidaura oficial à chefia do Execuivo. Por seu urno, a oposição acena com algo como um paco de Moncloa e faz promessas de reduzida credibilidade, quano a maner os compromeimenos básicos da políica econômica em vigor a mesma que já evidencia resulados operacionais ão inquieanes. O fao é que nenhum objeivo macroeconômico direo ou indireo em sido preservado: mesmo a mea inflacionária sofre agora uma calibração em seu pono cenral (de 3,5% para 4%, em 2003) e oura no inervalo de olerância (2,5%, e não mais 2%); o poder de compra do real deeriorase, com o reorno do dólar ao paamar acima de R$2,80, e com endência de ala, não obsane a disposição do Banco Cenral em frear essa elevação, praicando uma políica hí- RAP Rio de Janeiro 36(4):675-87, Jul./Ago. 2002 676 Jorge Vianna Moneiro brida de câmbio fluuane, com ameaças de coner os elevados ganhos que êm sido auferidos pelos que auam nesse mercado; 2 a dívida pública global que aos olhos dos agenes econômicos passa a assumir o poso de indicador cenral da políica econômica chega próxima de 58% do PIB, sendo que cerca de 2/5 desse volume é direamene aualizado pelo câmbio, e os seus encargos êm uma incidência emporal que onera consideravelmene o curo e médio prazos. Por ouro lado, esses fundamenos podem ser mais bem apreciados levando-se em cona uma surpreendene combinação de parâmeros macroeconômicos: a nova mea mínima de geração de um superávi primário nas conas públicas, que passa a ser calibrada em 3,75% do PIB, já em 2002 e com exensão a ; e uma carga ribuária global que a Secrearia da Receia Federal anuncia (em 14 de junho de 2002) er alcançado em 2001 o paamar de 34,4% do PIB (cerca de 4% superior à carga observada em 2000), e com possibilidades de que nese ano cresça ouros 7%. Sob condições ípicas de insiuições represenaivas, esa seria uma misura eleioralmene explosiva. Conudo, na economia brasileira dese início de século, al 2 Um ano juvenilmene, alega-se que a auoridade moneária ainda não erá lançado mão de odos os seus insrumenos de políica anicíclica em defesa do câmbio. ocorrência em sido não apenas amplamene reconhecida, mas ambém ida por viruosa. A versão oficial para isso é a de que ese é mais um fruo da parceria da sociedade com o governo, no propósio de assegurar a governabilidade e o progresso. 2. Oura vez, a renovação da CPMF 3 O enendimeno desse desempenho fiscal, no enano, não se complea sem que se leve em cona os processos segundo os quais em sido possível sancionar juno à sociedade amanha ransferência de renda privada para o governo. O episódio da promulgação da Emenda Consiucional nº 37 (12 de junho de 2002), que reaivou a cobrança da CPMF, é um caso didáico a ilusrar esses processos: qualquer consideração ao saus consiucional da decisão foi deixada de lado, na medida em que o argumeno dominane ornou-se a necessidade pura e simples de renovar o prazo de vigência de uma conribuição social como se isso fosse um alvará para que os represenanes eleios se dispensassem de refleir mais deidamene sobre a oporunidade de se prosseguir com esa cobrança, ainda vigorando em caráer provisório; a virual unanimidade com que a classe políica encampou a proposa dos burocraas foi obida por meio de uma perigosa misura de oporunismos; às oposições falou mais alo a necessi- 3 Ver, a propósio, Moneiro (2002). Conjunura das Escolhas Públicas 677 dade de se assegurar de mais essa fone de receia compulsória, em face da possibilidade de viória na próxima eleição presidencial; em oura frene, depuados e senadores ornam-se caivos, diane da barganha orçamenária, em orno da liberação de recursos para seus projeos eleioralmene mais significaivos arma que o aual governo em sabido uilizar com grande produividade; um ouro faor dissuasório decorre da anecipação do conhecido condicionameno a que o Judiciário se impõe, em conjunuras de crise; a lieraura moderna (Kelley, 2001) raa do ema, com o argumeno de ser esse um cânone em que o Judiciário se esquiva de inerferir, senão nas ações nooriamene inconsiucionais do Execuivo e Legislaivo, ao menos naquilo que não seja ão nooriamene consiucional. a janela de oporunidade da crise econômica fornece uma dupla vanagem ao governo primeiro, seria o ingrediene adicional à reórica da ingovernabilidade, caso a cobrança da CPMF viesse a sofrer algum araso em sua efeivação; complemenarmene, permie a consrução de uma esraégia eleioral que dissimula mais esse aumeno na carga de imposos na susenação da responsabilidade fiscal, que seria um direio paeneado da burocracia do Execuivo; na verdade, esse é um apelo exagerado e unilaeral a al padrão de auseridade; afinal, por que não corar gasos públicos, enquano se discue a reinrodução da CPMF? com o fácil descompromisso em relação às regras do jogo, mesmo na insância consiucional, não se poderia esperar maior preocupação quano à esabilidade de procedimenos inernos do Congresso Nacional; desse modo, a aprovação da decisão ambém requereu o aalho de variadas adapações regimenais na Câmara dos Depuados e no Senado Federal; habilia-se, desse modo, um peculiar fas rack legislaivo; Diane dessas peculiaridades insiucionais, o cidadão-conribuine-eleior se confrona com subsanciais cusos de informação e de reação, daí sua revelada apaia. E não é de odo improvável que chegue mesmo a endossar ais comporamenos dos políicos. Ainda assim, o episódio revela a imposição de uma razoável perda de liberdades econômicas e políicas aos cidadãos. Poderíamos enender essa ocorrência como circunscria ao aual momeno, ou seja, ais ônus são recuperáveis a médio e longo prazos? 4 Possivelmene, não. Para ano, omese como referência a relevância universal de ceros princípios consiucionais, enre eles (Ordeshook, 2002): 4 Na medida em que o caso relaado acima define a consolidação de um padrão de comporameno que conamina o próprio processo eleioral, amplia-se ainda mais a vanagem esraégica do governo incumbene, ano quano insula-se o exercício de poder de governar, relaivamene aos conroles da sociedade. Desmandos ocorridos em quaisquer dos deparamenos de governo acabam sendo simplesmene reconhecidos como pequenos desmandos, quando alvez pudessem ser omados por sinais de uma dissipação das insiuições represenaivas por seu urno, um ema compleamene ausene do debae eleioral. 678 Jorge Vianna Moneiro para que uma Consiuição se orne um bem-sucedido mecanismo de coordenação, o nexus de insiuições que ela busca coordenar deve ser ele próprio um equilíbrio compaível em incenivo, ou seja, ao se avaliar uma Consiuição é necessário levar em consideração se algum dos jogadores deém o poder e o incenivo de conornar unilaeralmene quaisquer das provisões consiucionais; odas as pares de uma Consiuição são inerconecadas; não se pode aferir as conseqüências de uma pare, sem levar em consideração o significado de odas as demais se uma pare falha, enão a habilidade das demais pares da Consiuição para coordenar a sociedade na direção de um equilíbrio fica necessariamene compromeida. A longa e bem-sucedida rajeória do Plano Real em promover a esabilidade de preços no Brasil em ido um cuso social de grandes proporções e que se raduz pelo condicionameno das regras consiucionais, ao sabor das pressões conjunurais exercidas pelas forças políicas e pelos grupos de ineresses preferenciais. A Consiuição ransformou-se, de fao, em meras barreiras de papel, cujas provisões se susenam por razões oalmene exógenas (Ordeshook, 2002:4). A EC nº 37 surgiu precisamene dispensando ou deixando ao largo a resrição imposa pela Consiuição à vigência da cobrança de conribuições sociais do ipo da CPMF. À argüição de que o ar. 195, 6º, da Consiuição define uma liberdade econômica do cidadão, conrapôs-se o poder da ala gerência econômica em defender o ajuse fiscal exclusivamene pelo aumeno da arrecadação da receia de imposos, em especial porque em um ano eleioral o core de gasos públicos seria no mínimo uma inconveniência. Uma inconveniência que o governo prefere usar como ameaça, na disciplina dos legisladores, com o mesmo fundameno eleioral. E pior: o sucesso nesse ipo de empreiada foralece o incenivo a que, diane de novas necessidades na implemenação da políica econômica, o governo persevere na mesma esraégia insiucional. Por ouro lado, como esse ipo de práica de reformulação é inermiene e alcança variados segmenos da Consiuição, são irreparáveis os danos promovidos no design consiucional. A Consiuição fica desabiliada como um mecanismo sinalizador de expecaivas e de coordenação de esraégias. 3. Uma nova personalidade consiucional para o Congresso Nacional? O governo e as oposições consroem suas esraégias como se, em 2003, a folga com que a ala gerência econômica os burocraas agiu ao longo dos úlimos anos fosse maner-se no quadro vigene de insiuições políicas. Porém, evidências do processo de aprovação do projeo da Lei de Direrizes Orçamenárias (LDO) para 2003, concluído em 2 de julho de 2002, indicam o que pode significar a reconfiguração do sisema de separação de poderes, al como promovida pela EC nº 32 (11 de seembro de 2001). Diversas decisões omadas por depuados e senadores, no âmbio da Comissão Misa de Planos, Orçamenos Públicos e Fiscalização (CMO) e confirmadas pelo plenário do Congresso Nacional, sinalizam um padrão de escolhas públicas com que alvez nos devamos acosumar não apenas nese ano Conjunura das Escolhas Públicas 679 eleioral, mas ceramene a parir de janeiro próximo: o Execuivo só poderá soliciar crédios adicionais ao Congresso Nacional em maio e ouubro, e não mais a qualquer momeno, em aendimeno às preferências dos burocraas; a liberação de verbas associadas às emendas dos parlamenares erá de ser igualiária, e seu bloqueio deverá ser acompanhado por jusificaivas ao Congresso; o Congresso será noificado previamene às alerações que se promovam na lisa dos projeos prioriários do governo; qualquer core ou coningenciameno no orçameno da União erá de ser explicado ao Congresso. Por cero que cabe ainda ao presidene da República o poder de veo a esse ipo de iniciaiva. De odo modo, raa-se de ocorrências que aé muio recenemene (por que não aé 11 de seembro de 2001, com a adoção da EC nº 32?) não chegariam a prosperar, mesmo no foro mais limiado da CMO. Independenemene de sua efeiva moivação, será que odas essas evidências escapam à percepção dos agenes econômicos mais sofisicados? Não seria essa mesma percepção o que os faz aposar em uma deerioração econômica coninuada, na exensão em que anecipam uma significaiva inflexão nas escolhas públicas, com a recuperação de poder decisório pelo Congresso? Considerados nessa perspeciva de processos e não mais de resulados macroeconômicos finais, enende-se que andam mesmo muio insáveis os fundamenos da economia brasileira. Assim como em ouras ocasiões, as incerezas anevisas desde já quano à rajeória da economia a parir de janeiro de 2003 alimenam dois ipos de esraégias das forças políicas: cada facção ena criar limiações operacionais para a oura, no pressuposo de que possa vir a ser derroada nas próximas eleições presidenciais; raase de algo comparável a um invesimeno em uma apólice de seguro; oura vez, a ramiação da LDO de 2003 revela essa predisposição as oposições (ai incluídos segmenos do PFL e PMDB) apoiaram um aumeno de 20% no salário mínimo, a parir de abril de 2003; desse modo, o Congresso aumenou de R$4 bilhões para R$5 bilhões a reserva de coningência no orçameno, cuja uilização poderá aender a esse propósio de recompor o nível do salário mínimo; 5 odos anecipam que no Brasil nada é para sempre e, assim, em caso de viória eleioral, sempre se poderá enar alerar as regras do jogo, ao sabor das preferências de quem deiver o comando da máquina governamenal. Nem mesmo as regras consiucionais esarão imunes a mudanças. Afinal, é reconhecidamene reduzida a credibilidade dessas regras na economia brasileira. 5 Por seu urno, operações com íulos da dívida pública que vêm sendo empreendidas na aual adminisração federal ransferem ônus para os meses iniciais da fuura adminisração, limiando os graus de liberdade com que se poderá conduzir as políicas públicas a parir de 2003. 680 Jorge Vianna Moneiro Uma limiação como a que foi imposa pela EC nº 32, resringindo a emissão de medidas provisórias, poderá vir a ser aenuada, sob o argumeno de garanir a governabilidade em uma conjunura de agravameno de crise. Não se deve esquecer de que na crise cambial do início de 1999 o exercício de um poder decisório ão foremene concenrado nas mãos dos burocraas e que se apoiava no arsenal de medidas provisórias foi fundamenal à recuperação da economia. Dio de ouro modo, são esses fundamenos insiucionais que explicam, em grande pare, a saída ão rápida de uma crise ão inensa. Em oda esa análise é fundamenal pensar a políica econômica como resulando de um jogo, em que as regras mais fundamenais são definidas na Consiuição. Essas são regras que: prevalecem, caso haja colisão com qualquer oura regra; definem os elemenos fundamenais do que é o governo ; êm uma relaiva esabilidade, comparaivamene às demais regras. Conudo, há que lembrar que o exo formal da Consiuição não é a única fone válida de regras consiucionais: elas necessariamene se apóiam nas práicas de sua aceiação (Fallon, 2001:112-3) o que não significa que ais práicas necessariamene anulem a Consiuição formal; elas igualmene viabilizam as regras consiucionais, por meio da inerpreação judicial e da operacionalização a que esão sujeias, nas ações dos políicos e, por exensão, dos burocraas. Sob essa linha de considerações, a conclusão relevane a que se chega é que não se pode enender a ocorrência da políica econômica omando por referência apenas a Consiuição escria. Há que se levar em cona ambém a Consiuição não-escria (Fallon, 2001). A implemenação do Plano Real é uma complexa evidência a ilusrar al afirmação. 4. Tuoria eleioral Sinalização esraégica Em época eleioral, é pouco confiável o senido das mensagens emiidas pelos diferenes paricipanes do jogo de políica econômica. Em semanas recenes, dois episódios ilusram esse pono de visa. O Governo acena com um enendimeno com as diferenes forças políicas, de modo a uorar a políica econômica em um horizone dos próximos seis a 12 meses, numa ransição alongada da aual para a próxima adminisração federal. Dio de oura forma, o governo preende que se manenha a aual políica de esabilização econômica, sob o argumeno de que isso preservará a recepividade das enidades mulilaerais (FMI, Banco Mundial), bem como aquieará a comunidade financeira inernacional. Na verdade, a iniciaiva parece mais volada para o consumo eleioral inerno, de vez que juso agora o desempenho dessa políica se apresena muio negaivo. Com o governo sendo pare ineressada no resulado eleioral, dificilmene as negociações serão conduzidas com isenção, de pare a pare. Ao se compromeer com a manuenção desse ou daquele aspeco da políica Conjunura das Escolhas Públicas 681 econômica em vigor, a oposição ambém recorre a uma esraégia rêmula. A realidade pós-eleioral cosuma redimensionar inensamene a escala das promessas de campanha e, diane de um fao concreo quem venceu as eleições, os próprios agenes econômicos, inernos e exernos, ambém reconfiguram suas próprias esraégias no jogo. Também se deve enender como simples reórica a menção feia pela oposição a um evenual paco social a ser buscado, caso assuma o conrole da máquina governamenal. Nesses episódios, há que se noar dois ipos básicos de informação privada que o governo deém (Goldsmih & Posner, 2000). A esabilidade políica: que pode ser formalizada como uma axa de descono, ou seja, em um ambiene de insiuições políicas esáveis, os agenes privados anecipam a acumulação de propriedade ao longo do empo. Todavia, sob insiuições insáveis, é grande o receio de que a propriedade possa, de algum modo, vir a ser expropriada. Nessa ordem de idéias, a axa de descono é uma informação privada, não obsane odos os agenes conhecerem a disribuição de probabilidades dessas axas. Uma facção políica (governo ou oposições) com uma baixa axa de descono se empenha para que odos os demais agenes assim a percebam. Esa será sempre uma sinalização de um poencial parceiro a cooperar em acordos de longo prazo. Em decorrência, ela procura ser visa como incorrendo em ações de elevados cusos de curo prazo, uma vez que ese será um sinal firme dessa predisposição de cooperar. Já a facção que opera com uma ala axa de descono enará ocular essa caracerísica. Em uma conjunura não-eleioral, a iniciaiva do governo de enabular conversação com as oposições, quano à condução da políica econômica aual e fuura, poderia ser uma ilusração dessa esraégia de incorrer em alos cusos agora, a fim de se assegurar de uma aiude cooperaiva a parir de janeiro próximo. Conudo, a proximidade das eleições e o conflio de ineresses do governo quano ao resulado eleioral desqualificam em grande exensão essa premissa analíica. E mais ainda, quando as chances de viória da candidaura oficial se deerioram. Uma ação governamenal servirá como um sinal ou erá credibilidade na medida em que o seu cuso para o governo (Goldsmih & Posner, 2000:8): exceder o benefício que se anecipa possa ser obido por uma facção que rapaceie a oura, nessa eapa do jogo; e for menor do que o benefício que se anecipa de uma cooperação de longo prazo bem-sucedida, em sua relação com as facções oponenes. Esse alo cuso poderia significar, na aual conjunura, corar despesas públicas, e abser-se de iniciaivas eleioreiras, ais como abrandar a auseridade moneária. As preferências dos agenes econômicos: os credores inernacionais, por exemplo, podem supor que políicos e, por exensão, os cidadãos nacionais são oleranes com as fores e freqüenes inerferências governamenais nos mercados privados, especialmene porque, no passado recene, em diferenes graus e misuras, já conviveram com mudanças de regras do 682 Jorge Vianna Moneiro jogo econômico, e mesmo com confiscos de direios de propriedade. Percebe-se que a reórica não é necessária como ingrediene da sinalização. O que se requer são aos do governo que induzam a que as demais facções reajam da forma mais desejável, do pono de visa da obenção dos objeivos da políica econômica. Essa mesma linha de raciocínio pode ser ransposa para a dimensão da Consiuição. As regras consiucionais desempenham um papel fundamenal na susenação de um ambiene de menor incereza, de vez que elas limiam o poder de governar, e susenam ceros direios econômicos e individuais básicos, ano quano definem a implemenação efeiva desses limies, o que se dá, por exemplo, quando o STF decide pela inconsiucionalidade de um ao significaivo do Congresso Nacional ou do Execuivo. Simulaneamene, ais propriedades
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