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A Inevitável Conversação entre Estudos Organizacionais e Administração Pública. Reflexões a Partir de uma Agenda de Pesquisa.

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A Inevitável Conversação entre Estudos Organizacionais e Administração Pública. Reflexões a Partir de uma Agenda de Pesquisa. Autoria: Cristina Amélia Pereira de Carvalho, Jackeline Amantino de Andrade
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A Inevitável Conversação entre Estudos Organizacionais e Administração Pública. Reflexões a Partir de uma Agenda de Pesquisa. Autoria: Cristina Amélia Pereira de Carvalho, Jackeline Amantino de Andrade Resumo Este artigo é construído a partir da idéia de conversação entre disciplinas Estudos Organizacionais e Administração Pública a partir da constatação de que, apesar de uma aparente separação, essas disciplinas são complementares para ampliar o escopo de compreensão de fenômenos contemporâneos. A conversação proposta é reflexiva, isto é, orientada para ampliar as possibilidades de compreensão de uma agenda de pesquisa desenvolvida nos últimos anos e cujo foco de investigação, o campo da cultura e suas organizações, demanda a expansão de fronteiras de análise que incluam conceituações tratadas pela gestão pública. O esforço visa abranger perspectivas organizacionais alternativas, que se concretizem no espaço público e transitem entre as duas disciplinas. Conclui-se que não se pode negar a política ao estudar as organizações, pois seria negar a influência da história das ações, inações, nas estratégias adotadas. Seria também pensar que os analistas foram, também, em todos os momentos, imunes a essas influências históricas. Argumenta-se que o confinamento da análise das organizações a espaços organizacionais restritos, afastando-as dos seus vínculos com a política e a história, conduz a uma análise organizacional suspensa no vácuo e distante da concretude do espaço público. Introdução Este artigo é construído a partir da idéia de conversação i entre disciplinas Estudos Organizacionais e Administração Pública. A preocupação com este diálogo refere-se a uma constatação de que, apesar de uma aparente separação, essas disciplinas podem ser complementares para ampliar o escopo de compreensão de diversos fenômenos pertinentes à contemporaneidade. Isso parece relevante principalmente quando se constata que essas duas disciplinas constituem-se hoje pelo menos no Brasil em campos historicamente contestados. Basta ver, por exemplo, a submissão de trabalhos no ENANPAD desde o ano 2000 em que temáticas referentes à área Pública são apresentadas na área de Organizações ou, aqueles que se ocupam dos Estudos Organizacionais, diante da expansão de fronteiras no processo de análise organizacional, sentirem a necessidade considerar um enfoque mais amplo que inclua, por exemplo, uma reflexão sobre a influência do Estado nas organizações. Isto demonstra que as duas disciplinas vêm realizando conversações progressivas no sentido de ampliar sua compreensão de fenômenos em face da diversidade de práticas administrativas que permeia o tecido social na atualidade. Mas, também é importante salientar que elas nunca estiveram distanciadas pois têm, na sua base teórica, uma reflexão comum: a burocracia. A conversação aqui iniciada coloca-se de forma reflexiva, orientada para ampliar as possibilidades de compreensão de uma agenda de pesquisa desenvolvida ao longo de cinco anos e cujo foco de investigação, o campo da cultura e suas organizações, demanda a expansão de fronteiras de análise que incluam conceituações tratadas pela gestão pública. Isso se reflete na construção de uma nova agenda, que abranja perspectivas organizacionais alternativas, que se concretizem no espaço público e transitem entre a Administração Pública e os Estudos Organizacionais. Deste modo seria possível ampliar a sua teorização e aprender 1 com esses domínios, que podem subverter a ordem burocrática e criar outras ordens que não se submetam às fronteiras disciplinares atualmente estabelecidas. Neste artigo se exercita esse trabalho conjunto no sentido de ampliar fronteiras de reflexão. Na primeira parte alguns estudos organizacionais no campo da cultura, que constituíram a primeira agenda de pesquisa, são reinterpretados sob o olhar da Administração Pública, considerando que nos seus resultados se evidenciou que, nas mudanças ocorridas na ação e no contexto organizacional, o Estado não poderia estar alheio. A segunda parte trata das alternativas e limites teóricos encontrados nessa agenda, e da indicação de como os Estudos Organizacionais podem contribuir com a Administração Pública para analisar como políticas podem ser constituídas pelo exercício do poder, na ação de atores em disputar a sua configuração, considerando especificamente o campo da cultura. A terceira parte introduz uma nova agenda de pesquisa, construída a partir dessas discussões teórico-empíricas, nucleada pela investigação de práticas de organizar alternativas ao modelo burocráticoempresarial, concernentes a um desenvolvimento autônomo pertinente a formações sociais periféricas e, sob uma noção de Estado ampliado. Ao reinterpretar os estudos das organizações culturais, questiona-se o papel do Estado As pesquisas a que nos referimos pressupunham que as organizações culturais são aquelas que constroem o sentido de identidade pelo que expressam seja por meio das artes, danças, cantos e músicas, dos esportes e da religião. No entanto, o campo da cultura e suas organizações nunca foram objeto de maior atenção da administração, como foi destacado, apesar dessas organizações materializarem, por intermédio de sua ação, a riqueza da diversidade das práticas culturais no país. Uma preocupação em analisar a estruturação do campo da cultura e compreender o seu processo de institucionalização reflete a importância de analisar a capacidade organizacional inerente a este tipo de organização. Identificar os valores compartilhados, os recursos de poder dispostos e de como eles são usados numa configuração do campo. O que as pesquisas evidenciaram é que essas organizações têm incorporado cada vez mais os pressupostos de mercado e adotado um modelo empresarial de gestão. O campo da cultura dominado pela força homogenizadora do mercado. Entretanto, também ficou manifesto que o Estado não esteve alheio a esse processo. As políticas públicas implicaram em conseqüências na transformação do campo e de suas organizações, nessa tendência à mercantilização como padrão homogenizador. Como diz Ribeiro (1995), no Brasil há uma ordem social uniformizadora que constrange e deforma a expressão múltipla do povo nos seus modos de ser. O Estado brasileiro, em sua formação histórica, sempre contribuiu para a manutenção dessa ordem e, nos preceitos trazidos pela Constituição Federal de salientando a importância da formação da identidade nacional, da valorização da dimensão local e preservação de suas especificidades nos seus diferentes modos de criar - fazer e viver ainda são ideais a cumprirse. No país sempre houve essa tendência à homogeneização da cultura e se houveram políticas no campo, desde Vargas até o fim do regime militar, estas se constituíram em ações de propaganda governamental ou de cooptação para garantir a segurança nacional. Uma uniformidade para conter as convulsões anárquicas (RIBEIRO, 1995) para que desta forma, as elites pudessem reproduzir a cultura material do capitalismo mais avançado, evitando a expressão das ansiedades e aspirações das forças sociais da população de forma geral poderiam gerar (FURTADO, 1984, p. 31). Conseqüentemente, entre a retórica da lei e a concretização de direitos há sutis diferenças. As evidências da mercantilização como padrão homogenizador no campo da cultura parecem indicar a continuidade dessa busca por uniformidade na organização social 2 brasileira. Uma reprodução histórica. Só que agora com os pressupostos do mundo empresarial que adentraram o campo e as práticas das organizações em face de um comportamento isomórfico em relação ao capitalismo mais avançado em novo estágio de acumulação. O mercado e os valores empresariais constituem-se assim em mitos institucionalizados (MEYER e ROWAN, 1983) na estruturação do campo, mas caberia questionar como se posicionou o Estado na formação deste contexto de organizacional. A seguir são apresentadas algumas das pesquisas realizadas em Pernambuco, com resultados referentes ao processo de mercantilização e ao papel do Estado e das políticas públicas nas mudanças percebidas, bem como uma releitura desses resultados a partir da ótica da Administração Pública, para analisar a ação estatal e evidenciar, de forma mais clara, o posicionamento do Estado em face desse processo. Os Clubes de Futebol Os estudos dos clubes de futebol em Pernambuco indicaram transformações no ambiente dessas organizações e sua influencia nas suas formas de gestão (CARVALHO, GONÇALVES e ALCÂNTARA, 2003). No campo organizacional do esporte o discurso do mercado teve uma forte inserção e conduziu a mudanças nas organizações como um todo, sem isentar clubes grandes ou pequenos; é o que demonstram os estudos de Magalhães Filho (2003) e Carvalho, Gonçalves e Alcântara (2003). Observou-se que, apesar de em sua origem serem afiliações de caráter eminentemente social, os clubes de futebol adotaram processos compatíveis com organizações empresariais como forma de sobrevivência em resposta às demandas do ambiente organizacional onde estão inseridos. Deixaram de representar objetivos sociais e comunitários, e optaram pela eficiência e a eficácia na gestão de recursos e na garantia de resultados. Assim, por exemplo, Magalhães (2003) constata as mudanças na ambiência organizacional desses clubes e percebe importantes alterações nas estruturas e nos processos gerenciais, com a introdução de inúmeros elementos típicos da administração empresarial. Ao privilegiar esses elementos, de acordo com os pesquisadores, há um deslocamento da ação dos clubes, antes mais substantiva agora mais instrumentalizada. Isso pode ser percebido no nível de especialização e formalização das atividades e na modelagem da estrutura organizacional, ao buscar uma gestão eficiente dos recursos, principalmente, financeiros, além do delineamento de planos formais de estratégia com vistas a um relacionamento com o mercado de forma profissionalizada. A inserção da lógica instrumental também serve como base para a incorporação de novos agentes que legitimam os valores do futebol como negócio. Empresas de marketing esportivo, instituições financeiras, organizações privadas interessadas no retorno da marca e clubes de futebol de novo tipo surgem com o intuito de estabelecer ações de natureza comercial, maximizar o retorno financeiro, demonstrando que os aspectos de negócio assumem uma posição determinante para sua sobrevivência. Segundo Carvalho, Gonçalves e Alcântara (2003) a transformação de jogadores em mercadoria, de torcedores em clientes, do jogo em um ativo financeiro e grande negócio indica a mercantilização do futebol trazendo profundas mudanças nos valores e objetivos desta prática desportiva e na perda de sua dimensão substantiva. É visível a crescente impessoalidade nas relações entre os participantes, o rigor na profissionalização dos atletas e a apropriação da cultura do negócio no contexto do futebol. Alguns clubes, não obstante, vivem o dilema de preservar os laços sociais e comunitários que mantêm com as comunidades de onde surgiram, ou ceder à lógica de mercado, modernizando suas estruturas, profissionalizando sua gestão, de modo a transformar-se em empresas (CARVALHO, 2003). É preciso reconhecer que o futebol virou fenômeno de massa e de mídia nas últimas décadas. Os laços sociais e comunitários que ligavam o torcedor ao seu clube foram 3 apropriados por uma voraz indústria em que o símbolo do time tornou-se marca para diversos produtos, além do espaço do jogo ser um espaço de propaganda de outras tantas marcas. Um negócio muito lucrativo distanciado das concepções lúdicas e do fortalecimento de laços sociais. Os estudos evidenciam como a lógica do negócio toma forma nas práticas cotidianas dos clubes e como estas organizações acabam por tornar-se empresas. Nisto o Estado tem uma forte contribuição através da criação de um novo marco legal para o futebol - a lei Pelé - obrigando as entidades que participam de competições profissionais a se transformarem em sociedades comerciais, além da legislação anterior - a lei Zico que dá ao esporte um fim lucrativo. Mas antes de tudo, as pesquisas referidas demonstram como o futebol se integra ao mundo capitalista desde da década de 30, com o Estado nacional-desenvolvimentista. O futebol vai se moldando ao projeto nacionalista e, aos poucos, se profissionaliza sob características tipicamente burocráticas: profissionalização, busca de resultados máximos e impessoalidade para finalmente se render ao negócio e dar espaço para a hegemonia do mercado (CARVALHO, GONÇALVES e ALCÂNTARA, 2003). O Estado conduz essa incorporação do futebol pelo mercado. Um processo que se constitui aos poucos com o Estado tomando formas capitalistas, transpondo suas bases patrimonialistas através da adoção do modelo burocrático, até culminar na sua saída de cena para o triunfo do mercado. Agora sinalizando que menos Estado significa mais mercado e, também que, pelo menos no futebol, os pressupostos bresserianos da Reforma do Estado e da transposição da burocracia patrimonialista brasileira para uma administração gerencialista, puderam se realizar. O campo foi assim estruturado, mas cabe a pergunta: não é possível alterar as posições nesse jogo? Não é possível resgatar a dimensão cultural e lúdica do futebol fazendo com que o Estado cumpra o marco legal estabelecido pela Constituição cidadã? A Paixão de Cristo em Nova Jerusalém Jófili, Dias e Carvalho (2003) mostram que a representação da Paixão de Cristo em Nova Jerusalém, ainda nos anos 50, constituía-se numa encenação amadorística de rua subsidiada pela doação de famílias importantes e da população do município de Brejo da Madre de Deus, no agreste pernambucano. Nas décadas 60 e 70, esta representação procura se profissionalizar com a construção da cidade-teatro, que tem apoio dos governos estadual e federal, a inclusão de melhorias técnicas no figurino, nos cenários, na luz e no som, além de buscar sustentabilidade para a encenação através da cobrança de ingressos e do patrocínio de uma empresa de cigarros. Finalmente, nos anos 90, torna-se um grande espetáculo com a participação de atores globais e financiamento de grandes empresas, constituindo-se num dos maiores eventos turísticos no estado, mobilizando sazonalmente a economia local e regional. Os autores argumentam que, essas transformações ocorreram no espetáculo pelo fato da organização responsável, a Sociedade Teatral de Fazenda Nova (STFN), para corresponder às expectativas de um público heterogêneo e, fundamentalmente, manter-se operante, precisar de elementos de legitimação mais adequados a um contexto mais técnico. Neste se incluíam tecnologias de apoio à representação, atores globais, ricos cenários, tecnologias gerenciais e aparato logístico. Este processo ocorre de forma alinhada à política de desenvolvimento do estado, direcionada ao turismo, através de uma visibilidade do espetáculo em nível nacional com a vinculação da imagem do evento ao grande público para atrair milhares de pessoas para a região na Semana Santa. A formalização dessa organização, ainda segundo os autores, significou uma busca por legitimação, principalmente junto ao Estado e a empresas privadas, chegando até a estabelecer um planejamento de caráter estratégico para receber apoio. A entrada dos novos atores no 4 contexto organizacional da STFN e seus recursos de poder delinearam um novo perfil para o evento e para a própria organização, sendo sua estrutura ampliada e hierarquizada e seus valores e crenças influenciados pela lógica de mercado. Essa nova referência acaba por comprometer as formas organizacionais anteriores nas quais o espetáculo manifestava caráter tradicional e popular fortemente ligado à localidade. A própria vila se transforma a partir da influência que uma organização - neste caso a STFN - exerce no ambiente (FRIEDBERG, 1993). A população encontra, no fluxo turístico criado pelo espetáculo de Nova Jerusalém, possibilidades de geração de renda extra otimizando seus ganhos, e contribui, dessa forma, para ainda maior distancia dos valores lúdicos da festa, que alteravam sua qualidade de vida, mas em outra direção. Ao que parece, como diz Motta (1986) a burocracia torna-se a única forma existente e possível de organização e, neste caso, trata-se de uma determinação refletindo um estágio da economia e da técnica. A jaula de ferro criada pelo capitalismo representada no Estado e na empresa, como demonstrou Weber, adentra a encenação popular da Paixão de Cristo no interior Pernambucano impondo a sua racionalidade. Para quê? Para trazer o desenvolvimento em que o homem torna-se o meio para atingir esse fim. O mercado faz a sua parte através das parcerias estabelecidas, mas também o Estado, ao acreditar na capacidade de integrar crescimento econômico com a preservação da cultura local através do desenvolvimento do turismo, sem pesar suas implicações. Parece pertinente aqui a afirmação de Berman (1986, p.84): um desafio ao nosso mundo [é] no sentido de imaginarmos e criarmos novas formas de modernidade, em que o homem não exista em função do desenvolvimento mas este, sim, em função do homem. Estado e mercado impuseram o seu modo comum de interpretar e compreender as organizações e a STFN, mesmo estando numa outra situação organizacional, acabou por incorporar esse sentido da atividade organizada. A forma de organização baseada na culturatradição (WARNIER, 2000) própria ao Brejo da Madre de Deus se rendeu à modernidade capitalista. Como destacam Holanda e Vieira (2003), turismo e desenvolvimento local tornam-se uma falácia quando o primeiro é apenas articulado no âmbito do governo e do empresariado adquirindo um viés elitista em que uma denominada parceria público-privada serve apenas aos pressupostos competitivos do mercado. Nestes termos, seguem os autores, a relação entre turismo e desenvolvimento torna-se um discurso apologético que estabelece intercessões com o discurso hegemônico do mercado e distancia-se dos interesses das populações locais. Vê-se mais uma vez o mesmo processo. O Estado tomando formas capitalistas e em parceria com o mercado, transformando as formas de organizar da STFN e da própria comunidade. Em nome do quê? De um tipo de desenvolvimento no qual a criatividade cultural do povo é moldada aos padrões da cultura do capitalismo avançado. Novamente a pergunta: o campo foi assim estruturado, mas não é possível alterar as posições nesse jogo? Não é possível pensar num desenvolvimento como uma intencionalidade coletiva na realização de um projeto de transformação social, possibilitando a realização de reais potencialidades humanas com a política de desenvolvimento [...] posta a serviço do processo de enriquecimento cultural (FURTADO, 1984, p. 32)? As Nações de Maracatu A história do Maracatu se confunde com a história dos negros no Brasil, uma população social e economicamente marginalizada, e tem na sua origem um forte sincretismo religioso como única possibilidade dessas comunidades expressarem seus valores, distintos dos colonizadores, brancos e cristãos. Em Pernambuco, território onde esta tradição se implantou, o Maracatu fincou raízes e se transformou numa manifestação identitária, e não se pode deixar de ressaltar a sua contribuição na luta pela preservação de tradições culturais. 5 Ao sofrer a influência dos processos de mundialização e massificação de sua simbologia, a cultura incorpora as diversidades e as contradições inerentes ao processo em que está inserida. Essa parece ser a interpretação do caso do Maracatu, apesar do esforço de grupos e indivíduos em preservar a impermeabilidade às pressões do ambiente e em resistir à mudança. Ao analisar as configurações dessas organizações, Maciel, Gameiro e Menezes (2003) observaram que, de modo geral, as Nações de maracatu têm uma estrutura pouco complexa. Familiares, amigos e vizinhos da comunidade estão envolvidos nas atividades como voluntários. Eles costuram, ensinam o batuque, desenham as roupas, confeccionam os instrume
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