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A INFLUÊNCIA DE STAKEHOLDERS E EMPREENDEDORES POLÍTICOS NA ELABORAÇÃO DO MARCO CIVIL DA INTERNET NO BRASIL. Autoria ALEXANDRE GABRIEL SILVA RODRIGUES

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A INFLUÊNCIA DE STAKEHOLDERS E EMPREENDEDORES POLÍTICOS NA ELABORAÇÃO DO MARCO CIVIL DA INTERNET NO BRASIL. Autoria ALEXANDRE GABRIEL SILVA RODRIGUES Departamento de Administração/Universidade de Brasília
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A INFLUÊNCIA DE STAKEHOLDERS E EMPREENDEDORES POLÍTICOS NA ELABORAÇÃO DO MARCO CIVIL DA INTERNET NO BRASIL. Autoria ALEXANDRE GABRIEL SILVA RODRIGUES Departamento de Administração/Universidade de Brasília DIEGO MOTA VIEIRA Programa de Pós-graduação em Administração/Universidade de Brasília Resumo Em cada etapa do ciclo de políticas públicas diversos atores tentam exercer influência de modo a moldá-las conforme os seus interesses. Esses atores podem ser considerados como stakeholders pois além de estarem sujeitos às políticas, têm potencial para influenciá-las. Obviamente os stakeholders podem estabelecer relações de cooperação ou competição, conforme a diversidade de interesses envolvidos. Nesse sentido, as relações entre os stakeholders apresentam lacunas onde costumeiramente os empreendedores políticos agem para mediar conflitos ou sobreporem determinadas demandas às demais. Com base nisso, o presente estudo objetivou compreender como os stakeholders, os grupos de interesse e os empreendedores políticos influenciaram o processo de regulamentação do Marco Civil da Internet no Brasil. A partir do método da Estrutura Narrativa, foram analisados doze eventos-chaves do processo de formulação da Lei /14, empregando-se quatro modelos de análise de stakeholders para identifica-los e caracterizá-los. Os resultados consistem no mapeamento dos atores envolvidos, numa hierarquização conforme o grau de influência e a categorização segundo o papel que exerceram no processo. O estudo de caso também permitiu analisar a atuação de dois stakeholders enquanto policy entrepreneurs com posicionamentos contrários e a atuação mediadora de um determinado outro stakeholder enquanto policy broker. Percebeu-se que os interesses conflituosos foram mediados alterando o texto da Lei Geral de Telecomunicações e a formulação da política voltada para a Internet no Brasil. Área 1 Administração Pública, Governo e Terceiro Setor A INFLUÊNCIA DE STAKEHOLDERS E EMPREENDEDORES POLÍTICOS NA ELABORAÇÃO DO MARCO CIVIL DA INTERNET NO BRASIL. 1 Resumo Em cada etapa do ciclo de políticas públicas diversos atores tentam exercer influência de modo a moldá-las conforme os seus interesses. Esses atores podem ser considerados como stakeholders pois além de estarem sujeitos às políticas, têm potencial para influenciá-las. Obviamente os stakeholders podem estabelecer relações de cooperação ou competição, conforme a diversidade de interesses envolvidos. Nesse sentido, as relações entre os stakeholders apresentam lacunas onde costumeiramente os empreendedores políticos agem para mediar conflitos ou sobreporem determinadas demandas às demais. Com base nisso, o presente estudo objetivou compreender como os stakeholders, os grupos de interesse e os empreendedores políticos influenciaram o processo de regulamentação do Marco Civil da Internet no Brasil. A partir do método da Estrutura Narrativa, foram analisados doze eventos-chaves do processo de formulação da Lei /14, empregando-se quatro modelos de análise de stakeholders para identifica-los e caracterizá-los. Os resultados consistem no mapeamento dos atores envolvidos, numa hierarquização conforme o grau de influência e a categorização segundo o papel que exerceram no processo. O estudo de caso também permitiu analisar a atuação de dois stakeholders enquanto policy entrepreneurs com posicionamentos contrários e a atuação mediadora de um determinado outro stakeholder enquanto policy broker. Percebeu-se que os interesses conflituosos foram mediados alterando o texto da Lei Geral de Telecomunicações e a formulação da política voltada para a Internet no Brasil. Palavras-chave: Análise de Stakeholders. Empreendedores Políticos. Marco Civil da Internet. Abstract At each stage of the public policy cycle, several actors try to exert influence in order to shape them according to their interests. These actors can be considered stakeholders because not only they are subject to policies but have the potential to influence them. Obviously, stakeholders can establish cooperative or competitive relationships, according to the diversity of interests involved. In that case, the relations between stakeholders show gaps where usually political entrepreneurs act to mediate conflicts or override certain demands on others. Based on this, the current study aimed to understand how stakeholders, groups of interests and political entrepreneurs influenced the process of regulating the Civil Rights Framework for Internet in Brazil. From the Narrative Structure method, twelve key events of the process of formulation of the Law /14 were analyzed, using four models of stakeholder analysis to identify and characterize them. The results consist of mapping the actors involved on a hierarchy according to the degree of influence and the categorization based on the role they played in the process. The case study also allowed to analyze the performance of two stakeholders as policy entrepreneurs with opposing positions and the mediating role of a certain other stakeholder as a policy broker. It was noticed that conflicting interests were mediated by altering the text of the General Telecommunications Law and the formulation of Internet-oriented policy in Brazil. Keywords: Stakeholders Theory. Policy Entrepreneurs. Internet Legislation. 2 Introdução O atual modelo de telecomunicações no Brasil é baseado na livre concorrência entre empresas privadas que dispõem de permissão legal para a exploração de serviços de telecomunicações em território nacional. Estes aspectos de livreconcorrência deixam para trás o controle estatal sobre este setor, que perdurou até o ano de 1995, e traz para a realidade brasileira uma série de conflitos de interesses entre multimarcas que a curto, médio e longo prazo, implicam em atividades ligadas à oferta de serviços a preços e tarifas razoáveis, à adoção de medidas que promovam a competição e à diversidade de serviços, além do estabelecimento de condições para que o desenvolvimento do setor de telecomunicações acompanhe as metas de desenvolvimento social do País, tudo isso sob a égide da Lei 9.472/97, a Lei Geral de Telecomunicações e da proteção aos direitos dos usuários. Esse cenário traz consigo o estabelecimento de um subsistema político conflituoso e muito dinâmico que envolve basicamente três grandes grupos: a sociedade civil, o Estado e as empresas privadas. Os conflitos inerentes entre esses grupos transpassa o ambiente legislativo e se estende para as mais diversas arenas, tais como as mídias sociais e a própria internet, que vêm se transformando em verdadeiros campos de defesa de interesses distintos. Quando algum destes grupos tende a adotar um posicionamento mais assertivo de influência nos embates ou até mesmo quando se tornam diretamente afetados por estes conflitos, nasce a figura dos stakeholders em um subsistema político. Alguns se destacam e detêm as ferramentas necessárias para que os resultados dos conflitos atendam majoritariamente seus interesses e comportam-se então como empreendedores políticos: oportunistas e estrategistas inseridos no sistema de conflitos e prontos para moldar a realidade social, econômica e política. Mas quem são os verdadeiros grupos ou indivíduos que têm a real capacidade de moldar as regulamentações em telecomunicação no Brasil? Com base no histórico apresentado, o presente estudo busca responder a seguinte pergunta: como os stakeholders e os empreendedores políticos influenciaram o processo de regulamentação do Marco Civil da Internet no Brasil? Para responder tal questionamento, tendo em mente a necessidade de também descobrir quem são e como atuam os empreendedores políticos nesse subsistema político, se fez necessário identificar os stakeholders pertencentes ao subsistema político de telecomunicação, classifica-los segundo seu posicionamento, grau de influência e atuação no processo de regulamentação do Marco Civil da Internet no Brasil e caracterizar a atuação dos empreendedores políticos no processo de formulação da Lei Geral de Telecomunicações. Isto posto, o presente artigo está estruturado da seguinte maneira. Feita a introdução, prossegue-se com o capítulo de referencial teórico no qual são discutidos os modelos de análise de stakeholders utilizados na pesquisa e os conceitos de policy brokers e policy entrepreneurs. Em seguida, define-se as decisões em torno do método de pesquisa para que então o estudo de caso seja apresentado à luz da teoria consultada. Por fim, o artigo é concluído apresentando-se as limitações da pesquisa e sugestões para estudos futuros. Modelos de Análise de Stakeholders, Policy Broker e Policy Entrepreneurs Quando se trata de stakeholders, conceitos clássicos como o de Freeman (1984), Clarkson (1995), Donaldson e Preston (1995) são apresentados para definir esse grupo como sendo aqueles que podem afetar ou serem afetados pelo alcance 3 dos propósitos de uma organização, tendo direitos, interesses em uma empresa/organização ou em suas atividades em períodos e para períodos específicos. Comumente tratados como clientes, fornecedores, empregados, acionistas e comunidades, os stakeholders abrangem um escopo muito maior, especialmente se tratando dos setores mais inovadores da economia ou em setores não empresariais, segundo McVea e Freeman (2005). Entretanto, esses stakeholders nem sempre estão interessados em favorecer as organizações com as quais compartilha o ambiente social, econômico ou político. O potencial de ameaça ou cooperação dos stakeholders em relação as organizações e a outros stakeholders é objeto de estudo de Savage et al. (1991). Estes autores identificam dentre aqueles que têm a capacidade de influência direta (stakeholders primários) ou indireta (stakeholders secundários), grupos de atores com potenciais diferenciados de colaboração ou ameaça aos interesses. Um stakeholder apresenta maior potencial de ameaça quando uma organização é extremamente dependente em relação aos recursos que esse ator detém. Esse potencial se atenua de acordo com as oportunidades e a vontade de agir em discordância com os interesses de outros stakeholders ou organizações no ambiente. Já o potencial de colaboração está ligado diretamente à convergência de interesses entre os atores dentro do sistema. Além disso, os stakeholders tendem a cooperar quando se sentem dependentes dos recursos providos pelos demais grupos. A predisposição de ameaça ou colaboração varia conforme a dependência da organização em relação a um ator. Com base nisso, Savage et al. (1991) apontam quatro diferentes grupos nos quais os stakeholders podem ser categorizados, de acordo com sua propensão a colaborar/ameaçar e seu poder de realizar uma das duas ações (dependência de recursos): Apoiadores, Nãoapoiadores, Ambíguos e Marginais. Os Apoiadores são os stakeholders ideais para a formulação e implementação de políticas, pois possuem uma grande propensão a colaborar com os projetos e detém muito poder ou uma grande quantidade de recursos que corroborariam com a consecução dos objetivos institucionais. É de interesse das organizações e demais grupos mantê-los envolvidos. Os Não-Apoiadores são os stakeholders problemáticos, pois apresentam uma tendência generalizada de não colaborar com as dinâmicas do sistema e detém, além disso, muito poder e recurso que são essenciais para a efetiva construção de políticas. Normalmente adota-se uma postura defensiva em relação a esse grupo como forma de minimizar suas ameaças. Não obstante, verifica-se ainda a existência dos stakeholders classificados como Ambíguos. Talvez o grupo que requeira maior atenção para os demais stakeholders, já que compreendem os atores com muita capacidade de influência nos sistemas, por deterem muito poder e recursos, assim como os dois primeiros grupos. Entretanto, a diferença é que eles não apresentam uma posição definida quanto à política e podem tanto representar ameaça ou colaborarem. Por fim, Savage et al (1991) apontam a existência dos stakeholders classificados como Marginais. Nessa categoria estão inseridos os stakeholders secundários que detém uma baixa capacidade de interferência nas políticas. Assim como os Ambíguos, eles podem tanto cooperar ou ameaçar uma organização, a depender do atendimento de seus interesses. Para os autores, deve-se monitorar as atividades desses atores, pois o poder exercido pode variar com o tempo, tornando-os potenciais Apoiadores ou Não- Apoiadores para as políticas. Por outro lado, Mitchell, Agle e Wood (1997) afirmam que os stakeholders têm a capacidade de exercer influência a partir de três atributos principais: Poder, Legitimidade e Urgência de demandas. Na esfera do Poder, este é identificado como uma relação entre atores sociais, onde um ator A pode fazer com que outro ator B, 4 faça alguma coisa que o ator B não faria usualmente; ou, ainda, o poder é a habilidade de alcançar os objetivos que se deseja (SALANCIK e PFEFFER, 1974). O poder pode se apresentar por meio de recursos coercitivos, como força física ou uso de armas, recursos utilitários (tecnologia, dinheiro e conhecimento) e recursos simbólicos (prestígio e influência social). Na esfera da Legitimidade, há a percepção generalizada ou admissão de que as ações de uma entidade são desejáveis, próprias e apropriadas de acordo com um sistema socialmente construído de normas, valores, crenças e definições. A legitimidade das ações do stakeholder pode ser percebida diferentemente nos níveis individual, organizacional e societal. Já a Urgência existe somente quando duas condições são encontradas: (1) quando uma relação ou reclamação é de natureza sensível ao tempo e (2) quando esta relação ou reclamação é importante ou crítica para o stakeholder (MITCHELL, AGLE e WOOD, 1997). Para Almeida, Fontes Filho e Martins (2000), um ator busca atenção para ser atendido com mais urgência quanto mais críticas e sensíveis ao tempo forem suas pretensões. De acordo com Mitchell, Agle e Wood (1997), os stakeholders de uma política pública podem hierarquizados conforme sua capacidade de influência e/ou esfera de atuação, dado o manejo de um, dois ou três dos atributos citados: Importância alta quando se percebe os três atributos (stakeholders Definitivos); Importância moderada quando há dois atributos (stakeholders Expectantes); Importância baixa quando se percebe apenas um atributo no ator (stakeholders Latentes). Dentro de cada grupo, há a ainda a ideia de subgrupos que surgem conforme o uso de cada atributo de maneira individual ou simultânea: (1) Adormecidos: atributo de Poder; (2) Discricionários: atributo de Legitimidade; (3) Exigentes: atributo de Urgência; (4) Dominantes: atributos de Poder e Legitimidade; (5) Dependentes: atributos de Legitimidade e Urgência; (6) Perigosos: atributos de Poder e Urgência; (7) Definitivos: atributos de Poder, Urgência de demanda e Legitimidade. Por fim, ao analisar os stakeholders como atores inseridos no ciclo de políticas públicas, Gomes, Liddle e Gomes (2010) propõem uma nova categorização segundo os papéis que tais atores podem exercer. Os Reguladores são stakeholders com influência sobre suprimento de capital e normalmente consistem em entes centrais do governo. Os Colaboradores são agentes internos e externos que ajudam governos locais ao entregar serviços que facilitem a implementação das políticas públicas. Os Formuladores de Agenda definem os objetivos principais que irão guiar a tomada de decisão e os alvos da política. Os Legitimadores formam um grupo constituído por políticos locais ou grupos afetados que têm poder para legitimar as ações de governo em um dado período de tempo. Já os Controladores correspondem aos agentes munidos de mecanismos formais e informais que fiscalizam ou mantém o processo de políticas públicas na linha. Concluindo, Vieira (2013) propõe acrescentar ao modelo de Gomes, Liddle e Gomes a categoria dos Sentinelas. Esses seriam os stakeholders não possuem relevante capacidade de exercer influência, mas são interessados na política e nos possíveis desdobramentos. Durante a elaboração da agenda política, etapa chave do ciclo de políticas públicas, os atores têm a oportunidade de utilizar suas capacidades de influência para moldar o rumo de um processo político. Para Kingdon (2003), a agenda governamental é definida a partir de um conjunto de temas ou problemas em pauta sob um determinado momento que demanda a atenção da equipe de governo e seus assessores, onde apenas alguns temas são realmente considerados (agenda-setting). Esses temas considerados surgem justamente da capacidade de os atores construírem uma boa imagem de seus interesses e demandas num subsistema. 5 Dentro dos sistemas políticos, os empreendedores políticos não estão necessariamente ligados ao papel de burocratas, parlamentares, assessores e outros stakeholders naturalmente envolvidos na atividade política. Estes atores dotados de alta capacidade de influência, articulação e convergência de interesses têm características específicas que podem estar presentes tanto em indivíduos e organizações ligadas diretamente ao governo, quanto em influenciadores fora da estrutura estatal. Para tanto, Christopoulos e Ingold (2011) vão mais a fundo e fazem um estudo de distinção entre dois tipos de agentes excepcionais : Policy Entrepreneurs e Policy Brokers. Os agentes tidos como Policy Entrepreneurs inovam e ao mesmo tempo demonstram um bom conhecimento sobre o processo político ou têm acesso a uma grande rede de relacionamentos (CHRISTOPOULOS e INGOLD, 2011). Mas ao mesmo tempo, são considerados como atores estratégicos e oportunistas (Holcombe, 2002), pouco altruístas e como tendo fortes qualidades de liderança (DANIEL, 2001). Segundo a teoria dos múltiplos fluxos, os policy entrepreneurs são eficazes em atrair a atenção dos verdadeiros tomadores de decisão (ZACHARIADIS, 2007). Já os atores classificados como Policy Brokers são vistos como atores que buscam estabilidade dentro de um subsistema político especifico (SABATIER e JENKINS-SMITH, 1993; JENKINS-SMITH et al, 2014). Eles parecem conectar subsistemas onde os grupos de coalizão têm diferentes crenças e valores, e onde existe muitos conflitos sobre preferências políticas. Nestes casos, os policy brokers podem intervir para promover soluções políticas de conciliação e mediar a confiança entre essas coalizões de stakeholders. Assim, enquanto os atores que agem como Policy Brokers tentam mediar os conflitos e organizar uma solução de comprometimento entre os stakeholders (Jenkins-Smith et al, 2014), os agentes classificados como Policy Entrepreneurs tentam promover seus interesses de modo que os resultados sejam reflexos de suas preferências políticas (KINGDON, 2003). Algumas características básicas demarcam a diferença entre os grupos. A Centralidade Mediadora (Betweenness centrality) definida por Freeman (1978) e Brandes et al (2012) identifica os atores que ocupam o centro do subsistema político e por isso se tornam aqueles que potencialmente controlam o fluxo de informações. Ambos os tipos de stakeholders apresentam um alto grau de centralidade mediadora. Para Bonacich (1987), os Policy Entrepreneurs podem ser vistos como oportunistas, enquanto os Policy Brokers são mais estrategistas, tendo aqueles laços de influência com atores centrais, o que os ajuda a ter acesso à tomada de decisão e a moldar as politicas públicas mais facilmente. Já os Policy Brokers cultivam relações através de laços de conexão mais fraca, conectando grupos pouco coordenados, o que aumenta o fluxo de informações e a estabilidade das redes políticas. Segundo Burt (1992, 2002, 2005), é esperado que os Policy Brokers tenham uma presença efetiva baixa dentro da rede de relacionamentos, pois o papel principal deles é criar pontos de confiança entre as redes de atores para facilitar o comprometimento com a formulação politica. Policy Entrepreneurs têm uma presença efetiva dentro das redes mais alta, pois eles conseguem explorar as vantagens estruturais e aproveitar-se da falta de laços entre o
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