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A Política do Orçamento ou O Orçamento da Política? Um subsídio à reflexão de professoras e professores da rede pública.

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A Política do Orçamento ou O Orçamento da Política? Um subsídio à reflexão de professoras e professores da rede pública. SUMÁRIO Apresentação...03 I - Conversando sobre Políticas Públicas...04 I - O ciclo
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A Política do Orçamento ou O Orçamento da Política? Um subsídio à reflexão de professoras e professores da rede pública. SUMÁRIO Apresentação...03 I - Conversando sobre Políticas Públicas...04 I - O ciclo orçamentário...09 III - O controle social...26 IV - Tirando dúvidas...30 V Orçamentos...32 VI - Para entender melhor...35 Apresentação Caras Educadoras e Educadores, Esta Cartilha é resultado dos Seminários Orçamento Público e Controle Social realizados pelo Projeto Crianças e mulheres conscientes, construindo um semiárido mais justo e sustentável entre os dias 14 e 16 de junho de 2016 nos municípios de Monsenhor Tabosa, Nova Russas e Tamboril. A publicação conta com o apoio da agência de cooperação italiana We World e pretende trazer elementos e reflexões que venham se somar ao que as/os professoras, professores, secretárias e sub-secretárias de educação da rede pública do Estado do Ceará já conhecem sobre as políticas públicas, o processo orçamentário e o controle social. Nela vocês irão encontrar um modo de perceber o processo de construção das políticas públicas em nosso País/Estado, sob a perspectiva dos direitos, além de algumas sugestões para levar o tema para a sala de aula, ensejando de cada aluna e aluno, que reflitam a partir de suas vivências locais e percepções gerais. Apresentamos também o orçamento público como um instrumento de planejamento responsável pela efetivação das políticas públicas para, finalmente, tecermos considerações sobre o exercício do controle social a partir da participação popular. Concluímos com um listado de perguntas mais frequentes sobre o tema do orçamento. Salientamos que o tema não se esgota aqui. É só para aguçar a curiosidade pois, como diz Fernando Pessoa...o que basta não basta. Esperamos que façam os melhores usos desse material. Magnólia Said 03 I - Conversando sobre Políticas Públicas Não se faz proteção social sem ter fonte de recursos. Uma política pública permanente, precisa ter destinação orçamentária Política Pública é um conjunto de ações realizadas pelo poder público (governo federal, estadual, municipal), para atender a determinados setores da sociedade. Por exemplo: crianças, mulheres, homossexuais, negras... ou para todas as pessoas. Ocorre que não basta a conquista da política pública. É preciso saber se ela vai ser estruturada para atender às reais necessidades daquele grupo. Hoje, todo mundo sabe que a saúde está um caos, não é? Que o governo não consegue prevenir e/ou controlar um mísero mosquito. Por que será? Podemos também dizer que políticas públicas são respostas do poder público para problemas sociais. Elas exprimem as visões de mundo e as opções políticas de quem controla o poder. Existem governos que querem manter as pessoas no cabresto e aí alimentam as comunidades com políticas que não contribuem para que as pessoas saiam da condição de necessitadas de direitos básicos. As políticas são públicas porque têm um interesse público e uma finalidade pública, podendo ser realizadas em parceria com ongs e com empresas. Elas são feitas para atender principalmente setores da sociedade considerados marginalizados. Mas em geral, isso só acontece quando há pressão e mobilização social. Mas para serem públicas mesmo, é preciso considerar a quem se destinam seus resultados, se o seu processo de elaboração é submetido ao debate público e se elas têm um orçamento definido em Lei. 4 04 Uma ação desenvolvida por uma ong ou por uma associação comunitária, pode se transformar em política pública, quando o gestor ou gestora assume a responsabilidade de fazer com que ela seja ampliada. Por exemplo, as Casa de Sementes da Paraíba, que começaram com o trabalho de algumas ongs e foram incorporadas pelo poder público. As Cisternas iniciadas pelas ongs também são hoje políticas públicas de governo. Às vezes, o recurso previsto para uma determinada política é finito, ou seja, só está previsto aquele valor. Se o recurso acabar ou se o governo avaliar que, de agora em diante a prioridade é outra e, portanto, não vai mais investir alí, acaba a política. Para aquela política continuar, é preciso que o governo garanta a sua sustentabilidade, através de recursos do Estado, porque ela passa a concorrer com outras que também precisam de recursos e é a correlação de forças quem vai definir o destino desse recurso. Mas, se a população estiver atenta, é a sua capacidade de organização, de mobilização e pressão junto a órgãos de governo, junto ao parlamento, que vai garantir a manutenção da política. Q u a n t o m a i s f r a c a a organização, a participação popular, mais facilidade o governo vai ter para definir políticas públicas de acordo com seus interesses, que são também os interesses dos políticos, dos empresários... isso ocorre quando esse governo não tem compromisso com o povo. É por exemplo, o que acontece hoje com o governo interino do Michel Temer. Nesse sentido, o que é mais importante para a definição de uma política pública são os fatores políticos e econômicos. Para um governo que dá mais importância a um modelo de crescimento econômico, a partir de compromissos assumidos para atender aos interesses do capital, (pagando os juros da dívida externa, favorecendo os bancos privados, o agronegócio...) o bem estar das pessoas está longe de ser prioridade. 5 05 Por exemplo, no caso do governo do Ceará: o Aquário, exemplo de obra cara e desnecessária em um Estado com tantas prioridades (custo estimado: R$300 milhões) está parado desde o ano passado. O governo investiu R$657 milhões na Refinaria Premium II que não será mais instalada no Ceará. Para Refletir em sala de aula Vocês sabem quais têm sido as prioridades de seu município? Elas atendem aos interesses das populações que estão em situação de vulnerabilidade? Só pode ser por isso que o governo reduz os gastos sociais. Dessa forma, ele acaba mudando o caráter das políticas públicas, fazendo com que elas se tornem seletivas, emergenciais e fragmentárias. Estas, só são públicas, porque acontecem a partir do próprio governo. Perdem o caráter de direito e são vistas como dádiva. Exemplo disso são os Programas Bolsa Família e Seguro Safra... Existem algumas políticas públicas que são criadas pelo governo que está no poder e se ele perde a eleição, às vezes o outro que assume, acaba com aquela política, mesmo ela estando dando certo. 6 06 Para Refletir em sala de aula Vocês conhecem alguma política que aconteceu assim? Debata com a turma sobre o que pode ser feito para recuperar aquela política que deixou de existir. As políticas públicas específicas para mulheres são fundamentais para fortalecer a luta das mulheres por justiça social. Como vivemos em uma sociedade machista que discrimina a mulher em vários sentidos, às vezes de forma explícita outras vezes de modo que nem se percebe, é preciso tratar a mulher de modo diferenciado, valorizando e dando visibilidade à sua importância para o desenvolvimento. Políticas como Posto de saúde 24 horas, Pronaf-Mulher e Creches contribuem para a superação das desigualdades entre homens e mulheres. Quanto mais organização, quanto mais articulação, quanto mais acesso à informação, fica mais fácil reivindicar que as políticas públicas já existentes cheguem tanto para as mulheres como para outros setores marginalizados como povos indígenas, pessoas idosas, população negra, dentre outros. Fica mais fácil também, reivindicar que novas necessidades e antigas necessidades sejam atendidas. 7 07 Mas Vamos Ficar de Olho! As políticas públicas são Respostas do poder público às necessidades sociais. Elas podem vir com a Máscara do Favor ou com a Marca da Justiça. Portanto, vocês vão ter que ficar ligadas nos períodos eleitorais, onde o palco das promessas vai estar cheio de artistas. Dêem uma busca nas promessas passadas feitas pelos candidatos/as de sua cidade e vejam se foram cumpridas. E não tenham medo de arriscar, apostando naquelas pessoas que sempre defenderam e estiveram juntas nas reivindicações populares. Sugestão para debate em sala de aula: Iniciar perguntando que políticas públicas a turma conhece. Anotar todas; selecionar duas que vocês considerarem mais impactante para o município e pedir que falem sobre cada uma: - Como nasceu? - Sabem se houve participação popular em sua elaboração? - Ela atende às necessidades daquele setor para o qual foi pensada? Por que? - Esse setor poderia viver bem sem aquela política? - Como deveria ser para a política funcionar melhor? - O que cada pessoa alí pode fazer para que isso aconteça? - O que acham que vai garantir que a política seja realmente realizada? 8 08 II O Ciclo Orçamentário As ações previstas para acontecer nos municípios durante o ano e o recurso previsto para cada uma delas, estão descritas na Lei Orçamentária Anual LOA. É lá que vamos encontrar o Orçamento dos municípios. O Orçamento é importante porque é através dele que vamos iden ficar quais são as prioridades da gestão. Vamos poder confirmar se o que foi prome do em campanha, está sendo cumprido. O orçamento público é organizado do jeito do orçamento que as mulheres costumam fazer em casa. Mas a visão que se passa para a população é que orçamento público é muito di cil de se entender, porque é um tema da área econômica, só podendo ter acesso a ele, especialistas e polí cos. Mas isso não é verdade. Se pararmos para pensar, como é que alguém não vai entender de orçamento, se essa palavra é tão comum na vida das pessoas? Todo mundo planeja o orçamento da casa, não é? Fazemos o orçamento para o mercan l, o material escolar, as prestações que temos... Nesse momento da conversa, convide a turma a interagir: Vocês sabem como é organizado o orçamento da família de vocês? Quem faz? Que itens se separa para fazer essa conta? O que vai ser gasto (são as Despesas) O que vai ser recebido (são as Receitas) As Despesas são todas as contas, os compromissos assumidos pela família, para garan r a manutenção da casa. (mercan l, aluguel, luz, gás, material escolar, remédios, prestações, roupas...) 9 09 As Receitas são o recurso necessário para que a família possa assumir os seus gastos. (vem da aposentadoria de alguém da família, dos salários, venda de cosméticos, bolsa família...) Assim como no Orçamento Público, na família existem dois tipos de Receitas: Receitas Correntes tudo o que é necessário para tocar a vida. É destinada à manutenção da minha despesa de custeio. Receitas de Capital são os i n v e s t i m e n t o s o u o pagamento de dívidas. Atenção: Orçamento não é apenas anotar as despesas que a família fez. Ele envolve: planejar, eleger prioridades, controlar o fluxo de caixa (ou seja, o que entra e o que sai). Para que não se gaste tudo antes do fim do mês, é necessário que a família faça um Planejamento. Da mesma forma que o orçamento familiar, o orçamento da Prefeitura é planejado e gerenciado pelo Prefeito/a. É feita uma previsão de todo o recurso que será arrecadado pela Prefeitura para, a partir daí, planejar o que vai poder gastar. Se a necessidade for maior do que o dinheiro que existe no caixa, o gestor/a pede emprestado. A quem o gestor/a pode pedir emprestado? Ao Tesouro, aos bancos públicos nacionais, instituições privadas ou a instituições financeiras internacionais, com o Banco Mundial, Banco Interamericano ( BID), Corporação Andina do Fomento (CAF), Corporação Financeira Internacional (IFC) Planejando a gestão O que é planejar? É a atividade do planejamento: definir objetivos, ações e meios para obter os resultados que se pretende alcançar. Para Planejar é preciso saber aonde se quer chegar, pois é no planejamento que vão ser definidas as prioridades necessárias para passar de uma realidade que se está vivendo, para uma realidade futura. O que define um bom planejamento? Um bom diagnóstico da realidade. Ou seja, para planejar na perspectiva de um futuro melhor, é preciso conhecer a realidade, pois vão ser feitas escolhas, ou seja, definidas prioridades, uma vez que não se pode mudar tudo de uma vez. Mas pode-se ir criando as condições para que as mudanças ocorram. Existem planejamentos de curto e longo prazos: O de curto prazo é um planejamento para o que deverá ocorrer dentro de 1 ano Lei Orçamentária anual - LOA O de longo prazo é o planejamento de ações que vão orientar o que vai ocorrer durante o ano, mas assegurando ações futuras - PPA O Plano Plurianual PPA É onde está estruturada em Programas, toda a ação de governo para a realização de seus objetivos estratégicos. O PPA vai servir de guarda-chuva para os outros instrumentos de planejamento. A síntese de um Planejamento é o Plano de governo. Então, quais são os instrumentos de planejamento? PPA LDO LOA. Todos eles passam pela Câmara Municipal, a responsável pela elaboração das leis que vão nortear as ações da Prefeitura. Ela tem uma Comissão de Orçamento, que analisa os Projetos de Lei Orçamentária (PPA, LDO e LOA) O PPA estabelece os Projetos de longa duração da Prefeitura para 4 anos, definindo objetivos e metas da gestão e os programas governamentais. As ações que a Prefeitura pretende realizar, estão descritas nos Programas. Os períodos de apresentação são definidos nas Leis Orgânicas mas em geral, seguem os mesmos prazos da Constituição Federal. Prazo de apresentação à Câmara para apreciação: Até 31/agosto do ano em que se inicia o mandato, para vigência no ano seguinte. O PPA é o instrumento que define os rumos dos 4 anos de gestão (3 da gestão que elaborou e 1 da gestão seguinte). É por isso que quando o Prefeito/a é eleito/a, ainda governa com o PPA da gestão anterior. Até o final de julho a Prefeitura terá que convocar Audiências Públicas para discussão do PPA. Os convites para essas audiências deverão estar na sede da Prefeitura ou no site. Como o novo Prefeito ou Prefeita devem proceder: Deverá avaliar a relevância dos Programas planejados e a capacidade em executálos; definir os que terão continuidade e sua prioridade e daí, orientar a elaboração da LDO e da LOA de seu 1º ano de mandato. Caso queira instituir novos Programas ou ações de governo diferentemente do previsto no PPA em vigor, deverá enviar à Câmara, junto com a LDO, a retificação do PPA. Mesmo aprovado, o PPA pode ser submetido a momentos de revisão durante seus 4 anos de vigência, tanto para adicionar recursos em determinado Programa como criando novas atividades, revendo metas... Após o PPA, o Prefeito/a deverá elaborar a LDO A Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias é o instrumento da administração pública que vai definir, para cada ano, as Diretrizes, as Metas físicas prioritárias (equipamentos) e as Metas fiscais (conseguir que a arrecadação do município seja maior do que sua despesa, para garantir a redução da dívida daquele município). Foi concebida para que o Executivo antecipe os critérios que deverão nortear a elaboração e a execução da LOA. Ela quantifica os objetivos que se pretende alcançar num determinado período e que serão encaminhados para a LOA. Prazo de apresentação à Câmara: até 15/abril, devendo ser votada até 30 de junho. Em alguns municípios, a data limite para encaminhar à Câmara, é 15 de maio. Passa a vigorar no ano seguinte Sugestão para influenciar na LOA a partir da LDO: Vocês podem ler a LDO, discutir suas metas e prioridades e apresentar propostas para a elaboração da LOA ou podem levar essas propostas para as Audiências Públicas realizadas pela Prefeitura. O Setor competente para receber as propostas é o Gabinete do Prefeito/a ou Secretaria de Administração e Finanças, se houver. A Lei Orçamentária Anual - LOA Vocês já sabem que as ações previstas para acontecer nos municípios durante o ano e o recurso previsto para cada uma delas, estão descritas na Lei Orçamentária Anual LOA. É lá que vamos encontrar o Orçamento dos municípios. A LOA é elaborada pelo Prefeito/a e enviada para a Câmara para ser analisada (pode ser aprovada do jeito que está ou modificada através de Emendas) Quando sai da Câmara ela volta para o Executivo, onde o Prefeito/a pode confirmar o que a Câmara votou ou pode vetar alguma coisa. Depois disso, ela é publicada. Na LOA nós vamos encontrar três Orçamentos distintos: Orçamento Fiscal que compreende o plano de atuação fiscal para um determinado exercício. Nele vão estar presentes um conjunto de ações previstas para o ano, projetos específicos (por exemplo, a construção de uma ponte), as atividades que devem acontecer durante o ano (por exemplo, o pagamento das professoras). Enfim, todos os Programas e ações previstos para serem realizados no município durante aquele ano e o recurso previsto para cada uma. Vamos encontrar também a previsão de Receita e a definição das Despesas Orçamento da Seguridade Social - é onde vamos encontrar, sob a forma de um orçamento individualizado, o montante de receitas vinculadas aos gastos com a seguridade social. Abrange todos os órgãos e Fundos da administração direta e as entidades da administração indireta (autarquias e fundações) aos quais compete executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social. Orçamento de Investimento das Empresas Municipais trata-se do orçamento das Empresas Públicas e Sociedade de economia mista em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social, com direito a voto. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem que esteja prevista no orçamento, pois ele é obrigatório. O que acontece muitas vezes, é que as Prefeituras liberam recursos para realizar determinadas atividades, tendo como critério a influência política e não a necessidade. Prazo de apresentação à Câmara: até 1º de outubro de cada ano. Na Câmara, ela poderá ser modificada por meio de Emendas. A Câmara tem 30 dias para apreciar e, nesse prazo, deve convocar e divulgar a realização de Audiências Públicas para discutir o conteúdo da Lei. Antes de ser encaminhada à Câmara, o Executivo também deve realizar Audiências Públicas. (conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal, art.48, que trata da Transparência). Em geral, a LOA começa a ser discutida entre agosto e setembro. Atenção: se a Prefeitura não enviar o Projeto da LOA para a Câmara dentro do prazo legal, a Comissão de Orçamento da Câmara deverá elaborar uma proposta. A esses 3 instrumentos, todos de responsabilidade do Executivo, chamamos de Ciclo Orçamentário. Se o Prefeito/a não apresentar as leis orçamentárias ao legislativo no prazo previsto, poderá ser denunciado/a por Crime de Responsabilidade É importante saber: - Para que o orçamento reflita, de f a t o o s i n t e r e s s e s e a s necessidades da maioria da população, é preciso que existam e funcionem os mecanismos de participação popular e que haja harmonia entre os órgãos municipais para sua elaboração. O c o r r e q u e e m m u i t o s municípios os orçamentos são feitos por empresas de contabilidade contratadas, que não conhecem a realidade local nem fazem qualquer consulta pública. - Está em vigor desde maio de 2012, a chamada Lei de Acesso à Informação nº12.527/2011 um outro instrumento legal que também regula a administração pública. Ela regulamenta o capítulo da Constituição Federal que trata dos direitos e deveres individuais e a ela vão estar subordinados todos os órgãos públicos. Estabelece, por exemplo, que as pessoas têm direito de obter informações sobre a utilização de recursos públicos, licitações, contratos administrativos, resultados de auditorias, prestação de contas, dentre outros. Isso significa que toda Prefeitura terá que ter um Serviço de Informação ao Cidadão nos seus órgãos e entidades em lugares apropriados, para prestar informações ao público, realizar audiências públicas e incentivar a participação popular A Lei isenta de terem esse Serviço, os municípios com menos de 10 mil habitantes. Prevê ainda, que as Prefeituras devem disponibilizar na internet, a Receita e Despesa de seus municípios. Os Princípios da LOA Publicidade: O orçamento deve sempre ser divulgado; Equilíbrio: As despesas autorizadas devem ser iguais às receitas previstas; Universalidade: deve atingi
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