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Traffico di migranti: Sicilia, Italia, Europa? In Rivista Italiana Di Diritto e Procedura Penale

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Traffico di migranti: Sicilia, Italia, Europa? In Rivista Italiana Di Diritto e Procedura Penale
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  Milano • Giuffrè Editore RIVISTA ITALIANA DI DIRITTO E PROCEDURA PENALE Anno LVII Fasc. 4 - 2014 ISSN 0557-1391 Orlando Salvatore «  TRAFFICO DI MIGRANTI:SICILIA, ITALIA, EUROPA? » . INCONTRO DI STUDI INTERDISCIPLINARE, 19/20 NOVEMBRE 2014, PALERMO  Estratto  « TRAFFICO DI MIGRANTI: SICILIA, ITALIA, EUROPA? » Incontro di studi interdisciplinare 19/20 novembre 2014, Palermo Il 19 e 20 novembre 2014 si è svolto a Palermo un incontro di studi interdisciplinare daltitolo “ Traffico di migranti: Sicilia, Italia, Europa? ”, organizzato nell’ambito del progetto diricerca “ Reati transnazionali e esigenze di cooperazione giudiziaria ” coordinato dal Prof.V INCENZO  M ILITELLO  (Ordinario di Diritto penale, Università di Palermo), in collaborazione conl’Istituto Superiore Internazionale di Scienze Criminali (ISISC) di Siracusa, il Comune diPalermo, l’Ambasciata tedesca in Italia e il  Goethe - Institut  Italia.1. L’incontro si è aperto — nella splendida cornice del Castello Utveggio — con unatavola rotonda introduttiva (“ Traffico di migranti: problemi e prospettive ”) moderata dal Prof.Militello e volta a mettere preliminarmente a fuoco i principali problemi oggetto dei lavori,così come emersi nella prassi italiana e in ambito UE.È per primo intervenuto il Questore G IOVANNI  P INTO  (Ministero dell’Interno, Direzionecentrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere — Rappresentante italiano pressoFrontex), che, anche con riferimento alla nota operazione ‘ Mare nostrum ’, ha tracciato le lineedi intervento delle forze di polizia in ambito nazionale ed europeo, evidenziando le carenzestrutturali che mettono a rischio l’esito di sfide definite “ epocali ” in ragione dell’attualedimensione del fenomeno migratorio. Sono quindi intervenuti il Dott. D ETLEF  K ARIOTH  (Uffi-ciale di collegamento tedesco presso il Ministero degli Interni), il Dott. G IANPAOLO  C ASSANDRA (in rappresentanza del Questore di Palermo) e il Dott. C ALOGERO  F ERRARA , Sostituto Procura-tore della Repubblica presso il Tribunale di Palermo. Quest’ultimo, facendo riferimento allapropria esperienza sul campo, ha in particolare testimoniato le criticità relative alle indaginiin materia di traffico di migranti. Infine il Dott. M ARK  P ROVERA  ( Centre for European Studies ,Bruxelles), ha illustrato le linee fondamentali del progetto di ricerca ‘Fiducia’, finanziato dallaCommissione europea e teso a suggerire strategie di integrazione sociale dei migranti.2. Nella seconda giornata i lavori, articolati in quattro sessioni, si sono svolti nell’AulaMagna della Corte d’Appello di Palermo e sono stati aperti dai saluti del Cons. Vito IvanMarino (Presidente della stessa Corte d’Appello) e delle altre autorità intervenute.2.1. La  prima sessione , dedicata al “ Migrante come soggetto di diritti ”, è statapresieduta dal Prof. G IUSEPPE  V ERDE  (Ordinario di Diritto costituzionale, Università di Pa-lermo).La prima relazione, intitolata “ Ius migrandi, sovranità statale e cittadinanza ”, è stataaffidata alla Prof.ssa C ECILIA  C ORSI  (Ordinario di Istituzioni di Diritto pubblico, Università diFirenze), la quale si è soffermata sul profilo dell’ingresso del migrante sul suolo straniero. Larelazione ha preso le mosse da un breve  excursus  storico per dimostrare che le politiche intema di ingresso degli stranieri sono sempre state caratterizzate da un tratto fortemente“utilitaristico”, con l’alternarsi di fasi di apertura e di chiusura, a seconda della situazione  economica, delle necessità del mercato del lavoro e degli andamenti demografici. Nel corso deltempo si sono individuati alcuni limiti sul piano internazionale al potere dello stato diregolamentare gli ingressi — sia sotto il profilo consuetudinario (ad esempio, il divieto di refoulement ) sia sotto il profilo delle norme di fonte convenzionale (ad esempio, la Conven-zione di Ginevra). A tutt’oggi, però, il diritto internazionale riconosce in linea generale ilpotere delle comunità statali di regolare gli ingressi di stranieri nel loro territorio. In Italia, laCorte Costituzionale, in particolare con la sentenza dell’8 luglio 2010, n. 250, ha affermatoche  l’assunzione ad oggetto di tutela penale del controllo e della gestione dei flussi migratorinon può considerarsi irrazionale ed arbitraria , in quanto si tratta di beni che risultanooffendibili dalle condotte di ingresso e trattenimento illegale dello straniero. La Prof.ssa Corsiha ribadito, infine, che il tema degli ingressi solleva la dicotomia tra universalità e particola-rità: tra tensione ad una apertura universale e senso di appartenenza. Infatti, se, da un lato, idiritti umani cominciano a scontrarsi con il principio della cittadinanza nazionale e con glistessi confini della nazione, dall’altro, il principio del particolarismo territoriale e del senso diappartenenza ad una comunità stanziata su un certo territorio sono ancora ben radicati.A seguire, è intervenuto il Prof. M ARIO  S AVINO  (Associato di Diritto amministrativo,Università della Tuscia), con una relazione dal titolo “ I diritti dei migranti ed il limitedell’ordine pubblico ”. Il Prof. Savino ha sostenuto che il diritto dell’immigrazione si basaerroneamente sul criterio della cittadinanza come parametro di allocazione dei diritti. Lelibertà fondamentali prescindono infatti dalla dicotomia cittadino-non cittadino e sonoriconosciute all’uomo in quanto tale. Il criterio della cittadinanza è, pertanto, sovrastimato,trovando migliore espressione per il riconoscimento dei diritti politici: esso deve cedere ilposto al paradigma della territorialità per il riconoscimento delle libertà fondamentali. IlRelatore si è quindi soffermato sui rapporti tra diritto dell’immigrazione e ordine pubblico. Ilconcetto di ordine pubblico pervade i testi legislativi inglesi (  public policy ) e francesi ( ordre publique ) e il Prof. Ranelletti, già nel 1904, scriveva che  il diritto dello straniero è subordinatoe dipendente dalle esigenze ed interessi del pubblico. Di fronte ad esso, è riconosciuto un potere discrezionale dell’autorità statale per l’apprezzamento delle esigenze dell’ordine pub-blico.  Il Prof. Savino ha segnalato come, in questa impostazione, vi sia un errore logico: essapone in primo piano la tutela dell’ordine pubblico che, solo se soddisfatto, può consentire ilriconoscimento delle libertà fondamentali. L’inversione logica sarebbe per il Prof. Savino ilfrutto di un  deficit  democratico che scaturisce dalla esclusione dello straniero dal processodecisionale.È quindi intervenuta la Prof.ssa S ERENA  F ORLATI  (Associato di diritto internazionale,UniversitàdiFerrara).Lapoliticaeuropeadell’immigrazione,hasottolineatolaRelatrice,èunsistema complesso, in cui le competenza dell’Unione sono controbilanciate dai poteri degliStati: questi hanno il diritto esclusivo di mantenere il controllo sui flussi in ingresso.Nonostante un tendenziale controllo statale, sono state elaborate delle garanzie per coloro iquali sono in situazione di poter far ingresso. Il trattamento varia a seconda dello  status  chespetta allo straniero secondo il diritto europeo dell’immigrazione. La Prof.ssa Forlati haindividuato tre criticità: (i) i problemi legati al mancato rispetto degli standard previsti per irichiedenti asilo e i rifugiati; (ii) la differenziazione di trattamento dei cittadini di paesi terzirispetto ai cittadini UE, che è strutturale e difficilmente scalzabile; (iii) la difficoltà diinquadrare correttamente i migranti secondo i principi e gli intenti dell’UE.La prima sessione si è quindi chiusa con l’intervento della Dott.ssa E LISA  C AVASINO (Ricercatrice di Diritto costituzionale, Università di Palermo), la quale ha sollevato ilproblema della frammentazione degli  status  di migrante. Gli effetti di tale frammentazionepossono essere due: da un lato, la nascita di politiche securitarie di controllo e chiusura dellefrontiere, secondo il modello  Fortress Europe , che rendono in radice inefficaci i regimi diprotezione e, dall’altro lato, l’elaborazione di “politiche dell’accoglienza” e di apertura dellefrontiere, che comportano, invece, gravi rischi per la sicurezza e l’ordine pubblico. LaRelatrice ha infine sostenuto la necessità di riformare la disciplina dei regimi di protezione, al — 2230 —  fine di riconoscere lo  status  di cittadinanza e consentire l’integrazione del migrante nel tessutosociale ed economico.2.2. La  seconda sessione , intitolata “ Il migrante come vittima del reato ”, è statacoordinata dal Prof. M ANFREDI  P ARODI  G IUSINO  (Ordinario di Diritto penale, Università diPalermo).La prima relazione, dal titolo “ Strategie di contrasto del favoreggiamento dell’immigra-zione clandestina ”, è stata svolta dal Prof. M ARCO  P ELISSERO  (Ordinario di Diritto penale,Università di Genova). La relazione ha preso le mosse dalla constatazione che il diritto penalesconta un ruolo tanto imprescindibile quanto inadeguato nella disciplina dei fenomenimigratori. Il traffico di migranti include situazioni differenti che vengono riportate alle duefattispecie di “ smuggling of migrants ” e “ traffiking of persons ”. Nonostante le fattispecietendano a sovrapporsi — perché gli autori del reato sono spesso gli stessi —, sono presenti inesse elementi eterogenei: diversi sono i nuclei di disvalore, polarizzandosi la prima fattispeciesulla tutela dei confini nazionali e la seconda sulla tutela della vittima dalle condotte disfruttamento della condizione di vulnerabilità. In questo quadro, il Prof. Pelissero ha intesovalorizzare la prospettiva vittimo-centrica dell’intervento penale. Il punto di partenza è statala tesi del Prof. Donini, secondo cui il migrante sarebbe l’oggetto materiale delle fattispecie difavoreggiamento. Nelle norme sul controllo penale del traffico di migranti è presente unadiversa graduazione del significato del migrante come oggetto specifico di tutela: (i) nellefattispecie di favoreggiamento il migrante è oggetto materiale dell’azione criminosa e la tutelaè rivolta all’integrità delle politiche migratorie; (ii) nell’ipotesi delle circostanze aggravanti deldelitto di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina (art. 12, co. 3 lett. b, c ed e, e co.3- bis  T.U. imm.), il migrante diventa soggetto passivo del reato; (iii) nelle fattispecie di tratta(art. 600 c.p.) e nelle fattispecie c.d. collaterali, il migrante è assunto completamente a vittimadel reato. La relazione si è soffermata, poi, sulle tecniche di tutela prescelte dal legislatore, suirapporti con i reati associativi  ex  art. 416, co. 6 e sulla previsione della responsabilità deglienti ai sensi del D.Lgs. 231/2001. Si è infine segnalata la necessità di adottare in materiastrumenti flessibili, intervenendo sul piano della prevenzione e della cooperazione giudiziaria,sul presupposto che si tratta di un fenomeno strutturale.La seconda relazione, dal titolo “ Traffico di migranti via mare, poteri di polizia nelleazioni di contrasto e tutela della dignità della persona ”, è stata svolta dal Prof. G IUSEPPE  D I C HIARA  (Ordinario di Procedura penale, Università di Palermo). Il Relatore ha indagato lestrategie operative e le prassi criminali nella tratta dei migranti in ipotesi di contiguità traacque territoriali ed acque internazionali nel Mar Mediterraneo. L’ingresso dei migranti nelleacque territoriali, infatti, avviene mediante un protocollo operativo ben consolidato: la navemadre incrocia le acque internazionali e lì staziona, per consentire il trasbordo dei migranti innavigli di supporto che raggiungono poi le coste italiane. In questo modo, la nave madre sisottrae ai poteri di polizia dello Stato. Vi è di più. Eventuali azioni poste in essere in assenzadi giurisdizione da parte delle autorità italiane sarebbero esposte a sanzioni disciplinari. IlProf. Di Chiara ha pertanto richiamato all’attenzione dei presenti la Convenzione ONU diMontego Bay, che prevede due istituti (art. 111) che consentono di sopperire alla mancanzadi giurisdizione: il primo meccanismo è il c.d. “diritto di inseguimento”, mentre il secondoprende il nome di “presenza costitutiva”, che si pone quale estensione del primo. I due istituticonsentono di riconoscere la giurisdizione e i poteri di polizia dello Stato su di unaimbarcazione (la c.d. nave madre) che staziona in acque internazionali, qualora venganoavvistati e intercettati navigli di supporto che rappresentano propaggini della prima: infatti,giuridicamente la nave madre fa ingresso attraverso il naviglio entrato in acque territoriali ela nave italiana è dotata del diritto di inseguimento potendo procedere a sequestri, all’abbor-daggio, all’arresto in flagranza o all’accompagnamento della nave in acque territoriali. Questaconcatenazione strategica è stata sperimentata con il coordinamento della Direzione distret-tuale antimafia di Catania ed è stata anche avallata dalla giurisprudenza. Infine, il Prof. Di — 2231 —  Chiara ha esposto il contenuto delle “Linee guida alto mare” approvate nel gennaio 2014 dallaDirezione nazionale antimafia.Il primo degli interventi programmati della seconda sessione è stato affidato allaDott.ssa R OSARIA  C RUPI  (Ricercatrice di Diritto penale, Università di Palermo), la quale havalorizzato il principio di uguaglianza. Nel diritto penale dell’immigrazione si può delineareuna nuova  aequitas , come diritto che armonizza storicamente la presenza dei migranti.Questo meccanismo ascendente indica una configurazione del principio di uguaglianza a struttura inversa , riprendendo una figura tratta dall’insegnamento del Prof. Pagliaro. Avalorizzare la tesi secondo cui è possibile l’impiego di istituti penalistici a favore degliimmigrati, la Dott.ssa Crupi ha fatto riferimento all’applicazione del principio di territorialitàe dello stato di necessità nel favoreggiamento, al problema del giustificato motivo (Corte Cost.sent. 359/2010) e ai delitti per motivazioni culturali.È infine intervenuta la Dott.ssa P AOLA  M AGGIO  (Ricercatrice di Procedura penale,Università di Palermo), concentrandosi sugli aspetti processuali della tratta di migranti. Sulfronte processuale, le tecniche di tutela sono  integrate : l’operatore interno deve tener conto disvariati strumenti sovranazionali che completano il quadro normativo interno (il riferimentoè, da ultimo, al D.Lgs. 24/2014).3. La  terza sessione , intitolata “ Il migrante come autore del reato ”, si è svolta nelpomeriggio ed è stata coordinata dal Prof. A LESSANDRO  S PENA  (Straordinario di Diritto penale,Università di Palermo).La sessione si è aperta con una relazione dal titolo “  La criminalizzazione dellaclandestinità fra scelte nazionali e contesto europeo ”, affidata al Prof. G IAN  L UIGI  G ATTA (Associato di Diritto penale, Università Statale di Milano). Il Prof. Gatta ha anzituttosottolineato come, se nessuno dubita dell’opportunità dell’intervento penalistico a tutela deidiritti fondamentali dei migranti  vittime  della tratta e di condotte di sfruttamento, è invecequantomeno dubbia la ragion d’essere del diritto penale quando la pena rappresenta lareazione dell’ordinamento giuridico all’immigrazione irregolare e alla condizione di clande-stinità, configurate come reato. È in particolare problematica, in quest’ultima prospettiva,l’ autonoma legittimazione del diritto penale  in luogo del — e rispetto al — diritto ammini-strativo, che regola le condizioni dell’ingresso e del soggiorno nello Stato e le procedure dirimpatrio. La storia del diritto penale dell’immigrazione, in Italia, mostra come lo strumentopenalistico non abbia nei fatti apprestato una tutela più efficace all’interesse pubblico alregolare assetto dei flussi migratori. La stagione politica (populistica e securitaria) dellacriminalizzazionedell’immigrazioneirregolare—chehaavutoilsuoapiceneiprimidieciannidel presente secolo con la legge Bossi-Fini del 2002 e con i Pacchetti sicurezza del 2008/2009,ad opera di governi di centro-destra — è oggi al tramonto. Ad eccezione del delitto di illecitoreingresso, i reati propri degli stranieri, connessi allo  status  di irregolarità, sono oggi “armispuntate”: sono infatti attribuiti alla competenza del giudice di pace e sono sanzionati conpene pecuniarie destinate a restare ineseguite (come pressoché tutte le pene pecuniarie inflittenel nostro Paese). Dapprima, infatti, la Corte di Giustizia UE (sentenza El Dridi del 2011) haaffermato la contrarietà al diritto comunitario della pena detentiva fino al recente passatoprevista (in particolare dall’art. 14, co. 5  ter   t.u. imm.) durante la procedura di rimpatrio dellostraniero irregolare, costringendo così il legislatore ad abbandonare quella pena, in favoredella pena pecuniaria; poi, con una scelta politica opposta alla stagione dei Pacchettisicurezza, il Parlamento, con la legge delega n. 67 del 2014 ha in questa legislatura previstola depenalizzazione del famigerato reato di clandestinità (art. 10- bis  t.u. imm.). Il Prof. Gattaha d’altra parte osservato come la  carcerizzazione  dell’immigrato irregolare sia tutt’altro cheun ricordo di stagioni politico-criminali passate. Vi è infatti una duplice realtà, che non vadimenticata:  a ) la detenzione amministrativa nei Centri di Identificazione ed Espulsione(C.I.E.) — strutture para-carcerarie da taluno definite ‘galere amministrative’ —, in assenzadelle garanzie del diritto e del processo penale;  b ) la massiccia detenzione nelle carceri (perreati comuni) degli immigrati stranieri, che rappresentano in Italia il 33% dei detenuti. — 2232 —
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