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La legislazione sulle migrazioni italiane fino al 1901

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The paper focuses on the emigration regulation in Italy between the end of the 19th and the beginning of the 20th century. After mentioning the first administrative deeds concerning emigration, the author examines the norms enacted to face the
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  379 Studi Emigrazione, LVI, n. 215, 2019 - ISSN 0039-2936  La legislazione sulle migrazioni italiane fno al 1901 D OLORES  F REDA dolores.freda@unina.it Università degli studi di Napoli Federico II  The paper focuses on the emigration regulation in Italy between the end of the 19th and the beginning of the 20th century. After mentioning the first administrative deeds concerning emigration, the author ex-amines the norms enacted to face the expatriations, highlighting the “police character” of such a legislation and the central role assigned to the emigration agents. Keywords: Emigration; Italy; Laws  Introduzione Nel 1883 il Presidente del Consiglio Agostino Depretis, rispondendo a un’interrogazione presentata in Senato da Diomede Pantaleoni, affer-mava, nella evidente convinzione che non fosse né possibile né neces-sario affrontare il problema migratorio, che «la questione è già per sé molto complessa, così per le cause che la determinano come per i suoi rimedi, se pure il fenomeno merita qualche provvedimento governati-vo», e che «non bisogna credere che sia in facoltà del Governo di trovare prontamente e applicare i rimedi» (  Atti parlamentari , 1883). Egli, per-tanto, negando che le disposizioni in materia di emigrazione dovessero dare luogo ad alcuna legge speciale, si sarebbe limitato a inserire alcu-ne previsioni in materia (sostanzialmente alcuni obblighi a carico degli agenti e l’attribuzione di funzioni di vigilanza alla direzione generale di pubblica sicurezza) in due progetti di riforma della legge di pubblica sicurezza, il primo presentato alla Camera il 7 dicembre 1880, il secon-do il 22 giugno 1886, destinati a non essere mai approvati. Le dichiarazioni di Depretis ci lasciano interdetti se consideria-mo che, se è vero che in Italia la “grande emigrazione” ebbe luogo  380 Studi Emigrazione, LVI, n. 215, 2019 - ISSN 0039-2936  nel periodo compreso tra il 1901 e la prima guerra mondiale e il picco delle partenze fu raggiunto nel 1913, e se è vero che non ab-biamo rilevazioni statistiche ufficiali degli espatri prima del 1876, le partenze annuali oscillavano intorno a una media di 121.000 già nel decennio 1861-1870 1 . Dunque, come è possibile che Depretis, a metà anni 1880, sottovalutasse la questione migratoria? Come è possibile che si limitasse a pensare a qualche misura di polizia per far fronte a quella che definiva «una questione complessa», ma indegna di al-cuno specifico provvedimento governativo?Ebbene, se ciò fu possibile è perché in Italia il fenomeno mi-gratorio fu letto per almeno mezzo secolo nell’ottica riduttiva delle sue conseguenze, senza che la questione economico-sociale ad esso sottesa venisse compresa e affrontata. E ciò determinò un prevalen-te atteggiamento di sfavore, se non di aperta diffidenza e sospetto, da parte delle autorità nei confronti dei migranti. Atteggiamento derivato anche dal fatto che l’avanguardia del fenomeno migratorio era stata prevalentemente costituita da un’emigrazione vagabonda e minorile, fonte di vergogna e di riprovazione in patria, e alla pre-valenza di “sovversivi” negli espatri del periodo preunitario 2 , per cui la materia migratoria venne fin da principio affidata al Ministero degli Interni e la sua regolamentazione assunse carattere poliziesco. La prima regolamentazione Tale atteggiamento prima di disinteresse, poi di insofferenza e con-danna dell’emigrazione, unito all’incapacità (o scarsa volontà) di ri-salire alle sue cause, determinò a lungo la più totale inerzia da parte dello Stato, per poi portare all’emanazione di una serie di atti ammi-nistrativi che, richiamando preesistenti leggi di polizia e disposizio-ni del codice della marina mercantile, erano finalizzati soprattutto al controllo e al contrasto dei flussi migratori 3 .Il primo fu la Circolare Menabrea, emanata nel 1868 a seguito della presentazione in Parlamento dei primi allarmanti dati sugli espatri. 1  Più di 14 milioni di persone lasciarono il nostro paese. Sono state registrate ben 603.000 partenze l’anno tra il 1901 e il 1910, mentre il picco veniva raggiun-to nel 1913, anno in cui furono registrati più di 870.000 espatri. 2  Si vedano, per maggiori dettagli sulle srcini post-unitarie dei flussi in rapporto alle professioni girovaghe: Pizzorusso, 2001a e 2001b: 14-16; Porcella, 2001: 36-37. 3  Per una più ampia disamina della regolamentazione dell’emigrazione, si rin-via a Freda, 2017. Per un sintetico  excursus  dalle prime circolari alla legge del 1901, vedi Ostuni, 2001, e Freda, 2014.  381 Studi Emigrazione, LVI, n. 215, 2019 - ISSN 0039-2936  Essa imponeva a sindaci e prefetti di vigilare sul fenomeno migrato-rio, impedendo l’espatrio a coloro i quali non fossero in grado di dimo-strare di avere un lavoro ad attenderli nel paese di arrivo o comunque non disponessero di sufficienti mezzi di sussistenza (disposizione pa-radossale!). Il provvedimento conteneva anche un primo accenno ai cosiddetti “arruolatori”, richiamando nella sostanza la disciplina in materia di agenzie pubbliche d’affari – tra cui le agenzie di emigrazio-ne – della legge di pubblica sicurezza del 1865. A tale prima presa d’atto del fenomeno migratorio seguì nel 1873 la Circolare Lanza, la quale, dopo averne ribadito i contenuti, sanciva in aggiunta l’obbligo per gli emigranti di impegnarsi per iscritto a sostenere le spese di rientro in Italia in caso di rimpatrio. Il provve-dimento raccomandava, inoltre, ai prefetti di vigilare sull’osservanza della legge di pubblica sicurezza, del decreto del 1857 sui passapor-ti da parte di chiunque intendesse istituire agenzie di emigrazione. Prescriveva, infine, ai sindaci di dissuadere i cittadini dall’espatriare, avvertendoli dei pericoli derivanti dagli speculatori.Maggiormente aperte le disposizioni della Circolare Nicotera, di-ramata tre anni più tardi (1876), la quale in parte ridimensionava le limitazioni precedentemente imposte, che avevano avuto l’effetto di incrementare le partenze dai porti stranieri a danno della marineria italiana. Essa non introduceva però alcuna norma e tutela dei sogget-ti che volessero espatriare e continuava a insistere sulla necessità di vigilanza sull’attività di agenti e compagnie di navigazione.Dall’esame delle prime circolari in materia migratoria affiorano le due linee guida della regolamentazione dell’emigrazione italiana, quanto meno fino alla legge “sociale” del 1901: innanzitutto, è evi-dente come gli espatri assumano da subito il carattere di questione “di polizia”, da cui il privilegiare la via amministrativa (attività di normazione emergenziale e non programmata in base a una preci-sa politica migratoria); inoltre, gli agenti vengono posti, fin dall’ini-zio, al centro della regolamentazione: questo perché gli intermediari, capillarmente presenti, come sappiamo, sul territorio per reclutare emigranti, erano figure tanto centrali – nella più totale mancanza di assistenza da parte dello Stato agli emigranti – nella contrattazione relativa all’acquisto dei biglietti e nelle operazioni di imbarco; quanto controverse per le molte speculazioni ai danni degli emigranti, assai spesso truffati sul prezzo dei noli, sui tempi di attesa per la partenza, di durata del viaggio, sugli stessi luoghi di destinazione, ecc. 4 . 4  Per una sintetica descrizione della parabola degli agenti di emigrazione a cavallo delle due leggi del 1888 e 1901, cfr. Freda, 2015.  382 Studi Emigrazione, LVI, n. 215, 2019 - ISSN 0039-2936  La prima legge  A causa dell’inefficacia degli interventi normativi esaminati inco-minciava a farsi strada la consapevolezza della necessità dell’ema-nazione di una legge sull’emigrazione, la quale, date le proporzioni e il ritmo sempre più incalzante degli espatri, regolamentasse in ma-niera organica, completa, e autonoma rispetto ai provvedimenti di pubblica sicurezza la materia.Concentrerei innanzitutto l’attenzione su alcuni progetti di leg-ge in materia, in quanto la storia della legislazione è innanzitutto storia dei progetti di legge: diverse furono le proposte presentate alle Camere in quegli anni ma esse, nonostante l’urgenza, non por-tarono ad alcun risultato concreto. La prima ad essere presentata fu, nel 1876, quella del ministro dell’Agricoltura Gaspare Finali la quale, pur essendo destinata a non essere mai convertita in legge a causa della caduta del governo della Destra, denunciava, tra i principali mali che affliggevano l’e-migrazione, proprio l’attività truffaldina degli agenti ai danni degli emigranti. Il disegno appariva chiaramente finalizzato, dunque, a reprimere gli abusi perpetrati ai danni degli emigranti: si propone-va, pertanto, sia pure ancora una volta nell’ambito di una più am-pia riforma della materia di pubblica sicurezza, l’istituzione di un obbligo di licenza biennale per gli intermediari e, al tempo stesso, l’obbligo di prestazione di una cauzione su cui si sarebbero potuti rivalere gli emigranti (  Atti parlamentari , 1876: 4).Benché tale proposta non avesse seguito, essa testimonia l’esi-stenza di un acceso dibattito politico in materia migratoria: la po-lemica, come è noto, si svolgeva tra conservatori che si opponevano nettamente all’emigrazione e liberali, i quali ritenevano ogni inter-vento atto a regolamentare l’emigrazione una forma di compressio-ne inaccettabile dei diritti individuali. Dibattito che, però, rimase fermo un piano teorico, astratto 5 , riducendosi in buona sostanza a una sterile contrapposizione tra “emigrazione naturale” o “fisiologi- 5  Vero è che numerose erano le questioni di difficile soluzione poste al governo dal fenomeno migratorio: la non facile mediazione tra interessi economici con-trapposti – quelli della borghesia navale, favorevole agli espatri ai fini dell’incre-mento dei propri traffici da un lato, quelli della borghesia agraria, contraria in quanto preoccupata che la diminuzione di braccia causata dagli espatri avrebbe imposto un aumento dei salari dall’altro –, il problema e i costi dei rimpatri, la questione dei ricoveri pubblici nei porti, le disfunzioni dell’organizzazione consolare italiana, l’indebolimento militare dipendente dalla renitenza e dalla diserzione collegate all’emigrazione clandestina.  383 Studi Emigrazione, LVI, n. 215, 2019 - ISSN 0039-2936  ca” (da tollerare) ed “emigrazione artificiale” o “patologica” (indot-ta dagli agenti e, pertanto, da scoraggiare) 6 .Proprio l’intersecarsi della “libertà di emigrare” dei soggetti in-tenzionati ad espatriare (da garantire) con la “libertà di far emigrare” degli agenti (da limitare) appare testimoniato, dalla discussione alla Camera, tra il 1878 e il 1879, di due ulteriori disegni di legge: l’u-no dell’onorevole Giacomo Del Giudice, l’altro degli onorevoli Marco Minghetti e Luigi Luzzatti, entrambi incentrati proprio sulla regola-mentazione dell’attività delle agenzie di emigrazione. Il primo proget-to, maggiormente restrittivo, in cui centrale era il ruolo delle norme di polizia atte a ostacolare l’emigrazione anche attraverso il controllo dell’attività degli agenti; il secondo, maggiormente liberale, il quale prevedeva la creazione di un «ispettore ed un ufficio di emigrazione» presso il Ministero dell’Agricoltura, Industria e Commercio, organo governativo di vigilanza che avrebbe dovuto occuparsi specificamente della materia. I progetti furono fusi l’anno seguente in un unico testo, destinato a non essere mai approvato ma centrale in quanto avrebbe costituito la base della prima legge sull’emigrazione (sia pure affer-mando la libertà di espatrio, esso prevedeva una serie di disposizioni, piuttosto stringenti, atte a disciplinare l’attività degli agenti 7 ) e veni-va affermata la competenza del Ministero dell’Interno nella materia (Atti parlamentari, 1878: 370ss).Soltanto nel 1888, facendo seguito all’approvazione di un nuovo disegno di legge presentato dal ministro Crispi l’anno precedente – lo stesso re Umberto I aveva chiesto alle Camere d’intervenire (  Discorsi della Corona , 1938: 157) – venne finalmente emanata una prima legge sull’emigrazione, la n. 866 (30 dicembre 1888), poi inte-grata da due regolamenti risalenti, rispettivamente, al 1889 e 1892. La nuova legge sanciva innanzitutto la libertà di espatrio, affer-mando che «l’emigrazione è libera, salvo gli obblighi imposti ai citta-dini dalle leggi» (art. 1). Libertà che era però sottoposta a una serie di limitazioni (ad esempio, i limiti previsti per le donne coniugate, per le quali era necessaria l’autorizzazione del marito; o per i militari, i quali dovevano essere previamente autorizzati dal Ministro della Guerra). La legge nel contempo sottoponeva a una disciplina piuttosto strin-gente l’attività degli agenti (ai quali erano dedicati ben undici dei suoi 6  Più ampiamente, sulla polemica sull’emigrazione, le contraddizioni che la caratterizzarono e le posizioni espresse dai diversi gruppi politici, gli ancora uti-li: Manzotti, 1969; Annino, 1974. Si veda, inoltre, Sori, 1983; Sanfilippo, 1992; Rinaldi, 1980. 7  Una serie di obblighi (di licenza, di cauzione e di contratto con l’emigrante), responsabilità e sanzioni (sia pecuniarie che detentive) per i casi di inadempienza.
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