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  131 Resumen 1 El municipio de Santo André viene aplicando desde 1997 una variante delinstrumento urbanístico operación urbana,  vinculado a un gran pro-yecto de intervención, el Eje Tamanduatehy, con el objeto de transfor-mar una gran área de uso industrial anteriormente, para darle otrosusos, con la función estratégica de mantener un dinamismo económicoque se estaba perdiendo con la salida de las industrias. El interroganteprincipal con relación a este estudio de caso es, por lo tanto, cuál es elsentido de las políticas urbano-territoriales en la reestructuración eco-nómica, en la competitividad entre ciudades, frente al desafío de cons-trucción de ciudades más justas, redistributivas y equilibradas.Hasta 1999 se habían realizado tres operaciones urbanas (OU), que fun-cionaban como operaciones interligadas, cada una de las cuales eraaprobada por la Cámara de Concejales a través de una ley específicaque definía los parámetros de negociación y las contrapartidas que se-rían hechas por los empresarios, en pago de la adquisición de potencialconstructivo adicional o en las obras de interés del Poder Público. 1 Agradezco en especial a la Alcaldía Municipal de Santo André por lasentrevistas e informaciones concedidas gentilmente para la realización deeste artículo, así como por los datos proporcionados a través de su sitio enInternet, sin los que este estudio no hubiera sido posible. Relación entre políticas territorialesy reestructuración económica: la operación urbana del eje Tamanduatehy,Santo André, São Paulo         B        R        A        S        I        L    D   O   C   U   M   E   N   T   O    4   D   E   5  :     P   A   U   L   A   S   A   N   T   O   R   O  132    P  a  u   l  a   S   A   N   T   O   R   O Después de esta fecha se realizó un estudio que sería la base para la elaboración de un proyectoy una ley de operación urbana. Para esto, el municipio estableció un gran perímetro de inter-vención (inicialmente 9,6 km 2 con una extensión de 8,5 km, que después se amplió a 12,8 km 2 con una extensión de 10,5 km 2 ). Hasta tanto no se elaboró la legislación de la OU, el Eje seconvirtió en un perímetro de referencia, en cuyo interior los propietarios o empresarios podíanproponer al Poder Público la realización de pequeñas operaciones urbanas que tendrían comoobjetivo la culminación del gran proyecto de transformación de toda el área. Después de laaprobación de la Ley de Desarrollo Industrial (LDI) 3 , las negociaciones pasaron a ser acordadasa través de términos de compromiso entre el Poder Público y los empresarios.Esa forma de operación urbana es diferente de la usual, prevista en la Legislación Federal delEstatuto de la Ciudad en 2001, pues estudia caso a caso la relación entre la contrapartida dadaen pago por la posibilidad constructiva adicional y la aplicación de los recursos por el PoderPúblico; sin embargo, no efectuó un plan urbano para el perímetro como un todo. En términosfinancieros, la operación fue exitosa, logró recaudar una suma significativa a través de la ini-ciativa privada y en ese sentido es ejemplar la recuperación financiera de las valorizaciones. Entérminos políticos, la experiencia fortaleció la gestión municipal, estimuló al sector terciario,dando respuestas económicas a la iniciativa, y fomentó el inicio de un proyecto de participa-ción popular, que terminó ampliándose hacia las discusiones sobre el municipio como un todo,centradas en el  presupuesto participativo . En términos urbanos, las pequeñas operaciones sonpoco integradas y hasta ahora no han logrado un proyecto macro para el Eje, aunque hayancualificado de manera considerable los paseos y el sistema vial. Entre los éxitos y los fracasos,aún es posible plantear una mirada crítica en relación con este proyecto, la cual se irá desarro-llando a lo largo del texto. Contexto Las décadas de los años cuarenta y cincuenta marcaron un fuerte crecimiento de la población de laciudad de São Paulo y una expansión de la mancha urbana de forma conurbana, uniendo losmunicipios de su entorno. Esa configuración metropolitana se dio principalmente por algunas 2 Fuente: www.santoandre.sp.gov.br, recuperado el 20 de agosto de 2004. El municipio de Santo Andrétiene una superficie de 174,38 km 2  y una población de 648.121 habitantes, con una tasa geométrica decrecimiento anual que viene disminuyendo: era de 2,82% en la década de los ochenta, 1,00% entre 1980y 1991, llegando a 0,57% entre 1991 y 2000 (datos IBGE, Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 y2000). Para tener una idea del tamaño de ese perímetro, corresponde a 7,3% del área total del Municipio. 3 La Ley de Desarrollo Industrial (LDI), Ley Municipal No. 7.958/99, establece normas urbanísticasespeciales que tienen como objetivo la atracción, permanencia y ampliación de las actividades industriales,la prestación de servicios industriales y otros relacionados con los condominios industriales en el municipiode Santo André.  133    R  e   l  a  c   i   ó  n  e  n   t  r  e  p  o   l   í   t   i  c  a  s   t  e  r  r   i   t  o  r   i  a   l  e  s  y  r  e  e  s   t  r  u  c   t  u  r  a  c   i   ó  n  e  c  o  n   ó  m   i  c  a  :    l  a  o  p  e  r  a  c   i   ó  n  u  r   b  a  n  a   d  e   l    E   j   e   T  a  m  a  n   d  u  a   t  e   h  y ,    S  a  n   t  o   A  n   d  r   é  -   S   ã  o   P  a  u   l  o ABCPaulista Área urbanizada hasta 1908RepresasÁrea urbanizada de 1961 a 1996Límite de RMSP y de subregionesLímite de municipio características, entre ellas la formación del nuevo parque industrial en la Región del GranABC 4 , en el eje del río Tamanduatehy, hoy bordeado por la Avenida del Estado del cual haceparte el municipio de Santo André. Ese entorno del río es conocido como el Eje Tamanduatehyy tiene una ocupación industrial que corresponde a una segunda fase de la industrialización enSão Paulo (aproximadamente en las décadas de los treinta al sesenta). Corresponde a un nuevoterritorio industrial, que se aprovechó de la relación privilegiada con el Puerto de Santos, acce-sos ferroviarios (Ferrocarril Santos-Jundiaí) y viales (carreteras Anchieta e Inmigrantes), laproximidad de la Represa Billings, fuente de agua y energía, y principalmente de la proximidad Mapà 1Región metropolitana de São Paulo 4 El área que comprende los municipios de Santo André, San Bernardo del Campo y San Cayetano del Sur esconocida como ABC. La importancia de ABC no surgió en la década de los cincuenta. Sus potencialidadesya habían atraído la actividad industrial desde los años veinte (Meyer, 1991). La década de los cincuenta esimportante, pues los datos muestran que en ese momento de la historia, ABC era el territorio privilegiadopara la instalación del nuevo parque industrial brasilero. Una aproximación regional que se reflejó en unapolítica regional. La implantación de la industria automovilística aparece con la instalación de la primeraplanta ensambladora de la región, en 1946, la General Motors del Brasil, la cual adquirió en 1956 unaescala productiva extraordinaria. Algunos datos sobre el ABC: en 1954, la producción correspondía al11,4% del total del Estado; de 1938 a 1950, el crecimiento en el número de fábricas fue del 232% (de 178pasó a 413 unidades); el crecimiento en el número de operarios correspondía al 283% (de 1.773 pasó a49.160 operarios). Análisis específicos del período muestran que hubo una efectiva estabilidad política y unsustancial desarrollo económico, objetivos contenidos en el Plan de Metas de 1956 del entonces presidente Juscelino Kubitchek.   Región metropolitana de São Paulo M APA      F   u   e   n    t   e   :     M   a    t   e   r    i   a     l    p   r   o   v   e    í     d   o    p   o   r     l   a   a   u    t   o   r   a     d   e     l   a   r    t    í   c   u     l   o . 1  134    P  a  u   l  a   S   A   N   T   O   R   O con el municipio de São Paulo, el mercado de consumo más importante (Ver mapa 1 . RegiónMetropolitana de São Paulo y ABC Paulista).Sin embargo, ese período de pujanza industrial y económica cambió sustancialmente en lasdécadas de los ochenta y noventa, cuando se produjo un proceso de reestructuración industrialcon la migración de grandes plantas manufactureras a municipios que ofrecían impuestos másbajos o que muchas veces hasta donaban el terreno. Esa migración también se produjo comoconsecuencia de las dificultades y deseconomías internas en la Región Metropolitana, comopor ejemplo, el tráfico intenso que causaba demoras en los viajes, las malas condiciones de lascarreteras y la dificultad de flujo, además del número considerable de robo de cargas. De igualmanera se modificó el número de empleados del sector secundario (industria), sector que semodernizaba e implantaba nuevos procesos productivos y nuevas tecnologías 5 .Esa alteración económica promovió el abandono del uso de grandes áreas industriales bienestructuradas y centrales para la metrópoli –en especial el Eje Tamanduatehy– y una serie detentativas orientadas principalmente a la transición económica del sector secundario (las in-dustrias) hacia el sector terciario (comercio y servicios), buscando renovar la dinámica econó-mica, pero además la garantía de permanencia de las industrias que ya estaban establecidas enla región y de los empleos generados por ellas 6 .Adicionalmente, la desestructuración industrial se reflejó en las fábricas, las cuales sufrierontodo un proceso de reingeniería, que implicaba la no utilización de los enormes terrenos cuyoformato era más apropiado para la estructura fordista. La industria ya no se insertabaterritorialmente de esa forma y se hizo fundamental la discusión sobre lo que se quería con elespacio del Eje.Además de la contextualización territorial, es necesario hacer un paréntesis y presentar elentorno político. Santo André entraba a ser administrada por el Partido de los Trabajadores,con el alcalde Celso Daniel, quien al asumir recibió los impactantes números de esa reestructu-ración económica: una caída considerable en el recaudo municipal y un aumento del desem-pleo. En ese sentido, se observa que el proyecto hizo parte de una gran estrategia del municipiopara promover el dinamismo económico y ubicarlo en un papel privilegiado en la competenciaentre ciudades en la atracción de nuevas iniciativas, tanto del sector terciario como del sector 5 Aun con poco dinamismo, la Región Metropolitana de São Paulo (RMSP) continúa siendo responsable degran parte de la producción industrial del Estado, pero con industrias menores, con iniciativas innovadoras(Araújo, 2001, p. 23). 6 Esas tentativas estuvieron posteriormente basadas en la Ley Estatal 11.217/02 que establece los objetivos ydirectrices para el desarrollo industrial en la Región Metropolitana de São Paulo, además de la Ley 128/ 02 (que modifica el artículo 15 de la Ley 1817 del 27 de octubre de 1978), que fija criterios en función delas modificaciones del proceso productivo y las normas de licenciamiento ambiental para uso industrial.Fuente: Segundo Informe de Actividades, Instituto Pólis/Alcaldía de Santo André, agosto de 2002.  135    R  e   l  a  c   i   ó  n  e  n   t  r  e  p  o   l   í   t   i  c  a  s   t  e  r  r   i   t  o  r   i  a   l  e  s  y  r  e  e  s   t  r  u  c   t  u  r  a  c   i   ó  n  e  c  o  n   ó  m   i  c  a  :    l  a  o  p  e  r  a  c   i   ó  n  u  r   b  a  n  a   d  e   l    E   j   e   T  a  m  a  n   d  u  a   t  e   h  y ,    S  a  n   t  o   A  n   d  r   é  -   S   ã  o   P  a  u   l  o secundario. En un principio, el proyecto también formó parte de una estrategia regional para lareconversión del uso de sus áreas industriales. La motivación inicial fue la recuperación de unperímetro para reconvertirlo de uso industrial a comercial y de servicios, con el fin de dinamizarla economía municipal; modificar el espacio urbano que, a pesar de estar en desuso, era uncentro metropolitano con una buena infraestructura, a través de sociedades público-privadasque promovieran la valorización de los terrenos de la región y generaran contrapartidas quepudieran promover la inclusión social del municipio como un todo. En ese papel de coordinadorde una negociación con el sector privado, la figura del entonces alcalde Celso Daniel fue muyfuerte e importante. Su fuerza política pareció dar la sensación de seguridad necesaria a losempresarios y a la población frente al nuevo proyecto.Finalmente, el contexto político de la planificación urbana era el de un proceso creativo dediscusión, concepción y utilización de los instrumentos urbanísticos en los municipios, promovi-do principalmente por el Movimiento Nacional para la Reforma Urbana (MNRU). Ese movi-miento se fortaleció principalmente en el período previo a la Constitución (1998), en la décadade los ochenta, momento de gran importancia para el reconocimiento mutuo de los actoressociales comprometidos con el ideario de la reforma de las políticas urbanas y habitacionales:los movimientos sociales y de vivienda, las ONG, representantes de sectores profesionales, uni-versitarios y técnicos del Gobierno comprometidos con la democratización del planeamiento yde la gestión. Esa gran coalición srcinó una red que hoy se conoce como Foro Nacional parala Reforma Urbana (FNRU). El Movimiento se movilizaba en pro de la construcción de unmarco legal para las ciudades brasileras que hasta entonces no existía y que apenas fue aproba-do en 2001 en el Estatuto de la Ciudad. Objetivos del proyecto El proyecto del Eje Tamanduatehy, en el municipio de Santo André, se inserta en el contextomencionado. Iniciado en 1999, fue concebido como un proyecto urbano estratégico que resulta-ría en la construcción de una nueva central, con acceso regional y grandes áreas disponiblespara ocupación rápida y fácil (Nakano, 2002, p. 61). Tenía como objetivos generales, descritospor el Poder Público: la ampliación y modificación de los espacios públicos, mejoras significati-vas en la infraestructura (sobre todo en el acceso y drenaje), dinamización del área (uso másintensivo), multifuncionalidad, apertura de oportunidades para distintos segmentos económi-cos y sociales, participación en la atención de la demanda de vivienda popular en el municipio,realización de un proceso democrático y transparente de la toma de decisiones en el Eje, asocia-ciones entre la Alcaldía, otros niveles y entes gubernamentales y el sector privado, y mejora delas condiciones del paisaje y del ambiente urbano.Esa centralidad atendería algunos de los objetivos del proyecto, con los siguientes lineamientos:

cv

Sep 22, 2019
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