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Autarquias e Demais Entidades Da Administração Indireta - Administrativo - Âmbito Jurídico

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  Administrativo   Autarquias e demais entidades da administração indireta Aline André e Silva Staford, Halber de Lacerda Oliveira, Edson Mazini Moura, Luciana Francisco Pereira, Rafael de Carvalho Missiunas Resumo : A presente pesquisa tem por objetivo o estudo da Administração Indireta, visando primordialmente o aprofundamento na análise das Autarquias. Tem-se em vistaque aquela, é estruturada pelo agrupamento dos entes personalizados (Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista) que, vinculados aum ministério, prestam serviços públicos ou de interesse público. As Autarquias, nosso objeto principal de estudo, são entes administrativos autônomos, criados por Leiespecífica, com personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas. As Fundações Públicas por sua vez realizamatividades com fins não lucrativos e atípicos do Poder Estatal, todavia de interesse da coletividade, como a educação, a pesquisa e a cultura. São criadas por Lei específica eestruturadas por decreto. As Empresas Públicas destinam-se à prestação de serviços industriais ou econômicos em que o Estado tenha interesse próprio ou considereconveniente à coletividade. Seu capital é exclusivamente público. As Sociedades de Economia Mista são empresas com participação do Poder Público e de entidades privadasem seu capital e na sua administração para a realização de atividades econômicas. Regem-se pelas normas das sociedades mercantis. Palavras-chaves : Autarquias; Administração Indireta; Fundações Públicas; Empresas Públicas; Sociedades de Economia Mista; Agências Reguladoras; Agências Executivas. Sumário : Introdução. 1. Entidades da administração indireta. 1.1 – Fundações Públicas. 1.1.1 – Características. 1.2 – Entidades Paraestatais. 1.3 – Empresas Públicas. 1.3.1 –Características. 1.4– Sociedade de Economia Mista. 1.4.1 – Características. 1.5 – Agências Executivas. 1.6 – Agências Reguladoras. 1.6.1 – Características. 1.6.2 – A funçãoregulatória. 2. Autarquias. 2.1 – Terminologia. 2.2 – Conceituação. 2.3 – Autarquia e autonomia. 2.4 – Autarquias institucionais e territoriais. 2.5 –Referências normativas. 2.6– Personalidade jurídica das autarquias. 2.7 – Criação, organização e extinção. 2.8 – Objeto. 2.9 – Classificação. 2.9.1 – Quanto ao nível federativo. 2.9.2 – Quanto ao objeto.2.9.3 – Quanto ao regime jurídico. 2.10 – Patrimônio. 2.11 – Pessoal. 2.12 – Controle judicial. 2.13 – Foro dos litígios judiciais. 2.14 – Atos e contratos. 2.15 – Responsabilidadecivil. 2.16 – Prerrogativas autárquicas. Conclusão. Bibliografia. INTRODUÇÃO O fundamento da idéia de Administração Indireta está assentado no instituto da descentralização. Este vem a ser a distribuição de competências de uma para outra pessoa,física ou jurídica.A descentralização pode ser feita de várias formas, dentre estas destaca-se a descentralização por serviços, que se verifica quando o poder público (União, Estados,Municípios ou Distrito Federal) cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui à titularidade e a execução de determinado serviço público, surgindo àsentidades da Administração Indireta.São consideradas entidades da Administração Indireta no direito moderno a Autarquia, a Empresa Pública, a Sociedade de Economia Mista e as Fundações Públicas.Outrossim, existem características comuns a todas as entidades da Administração Indireta, quais sejam: Personalidade jurídica – para que possam desenvolver suasatividades, as entidades da administração indireta são dotadas de personalidade; conseqüentemente, podem adquirir direitos e assumir obrigações por conta própria, nãonecessitando, para tanto, das pessoas políticas. Patrimônio próprio – em função da característica anterior, as entidades possuem patrimônio próprio, distinto das pessoaspolíticas. Vinculação a órgãos da Administração Direta – as entidades da Administração Indireta são vinculadas aos órgãos da Administração Direta, com o objetivo principalde possibilitar a verificação de seus resultados, a harmonização de suas atividades políticas com a programação do Governo, a eficiência de sua gestão e a manutenção desua autonomia financeira, operacional e financeira, através dos meios de controle estabelecido em Lei e demais itens conforme ficará demonstrado no decorrer do trabalho. Em síntese, no decorrer do trabalho serão abordados pontos de cada uma das entidades da administração indireta que, analisados pelo grupo foram considerados os demaior relevância. Por fim veremos mais detalhadamente as características e peculiaridades das autarquias. 1 ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA1.1 Fundações públicas Conforme explica a doutrinadora Di Pietro: “A fundação instituída pelo Poder Público caracteriza-se por ser um patrimônio, total ou parcialmente público, a que a lei atribui personalidade jurídica de direito público ou privado, para consecução de fins público; quando tem personalidade pública, o seu regime jurídico é idêntico ao das autarquias, sendo por isso mesmo,chamada de autarquia fundacional, em oposição a autarquia corporativa. As fundações de direito privado regem-se pelo Direito Civil em tudo o que não for derrogado pelo direito público.”[1] Observa-se assim que há dois tipos de fundação, uma regida pelo Direito Público e outra por normas privadas.É cediço na doutrina moderna que a fundação pública é um patrimônio dotado de personalidade jurídica, assim sendo, para ser criada, é necessária a dotação de um deconjunto de bens. 1.1.1 Características Compete a nós ressaltarmos as peculiaridades das fundações públicas, que são: a criação por dotação patrimonial; o desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbitosocial; sujeitam ao controle ou tutela por parte da Administração Direta; possuem personalidade jurídica de direito público, em regra; e criação por autorização legislativaespecífica.A fundação deverá ter sempre por objetivo a realização de atividade social, educacional ou cultural, como saúde, educação, cultura, meio-ambiente e assistência social. 1.2 Entidades Paraestatais A expressão entidade paraestatal é amplamente utilizada para denominar as organizações sociais autonômas, que funciona de forma paralela ao Estado sem integrá-lo;realizando uma atividade de interesse público, sem se confundir com o serviço público próprio do Estado. Diferencia-se por submeter-se a um regime jurídico de direitoprivado, mas, cumulativamente, gozando de privilégios e sofrendo restrições próprias da Administração Pública.A característica principal das organizações sociais autonômas é a colaboração com o poder público. Ela não é serviço público e não é atividade inteiramente privada. Ela estánuma zona intermediária.Nos serviços sociais autônomos, surge uma entidade paraestatal, que vai funcionar, como já dito, paralelamente ao Estado.Em verdade, o que se está fazendo com a instituição deste tipo de organização social é criar uma nova forma de delegação de serviço público, reservada para atividadessociais não exclusivas do Estado, como é o caso do ensino universitário, do serviço hospitalar, da pesquisa e outras. E aqui também há uma diferença grande em relação aosserviços sociais autônomos. Estes também exercem atividades sociais não exclusivas do Estado, porém em colaboração com o poder público e sem perder, o serviço, anatureza de atividade privada de interesse público. 1.3 Empresas Públicas Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado criadas por autorização legislativa específica, com capital exclusivamente público, para realizar atividadeseconômicas ou serviços públicos de interesse da Administração instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir de qualquer forma admitida em direito.Elas dividem-se em: Empresas públicas unipessoais – são as que o capital pertence a uma só pessoa pública; e Empresas públicas pluripessoais – são as que o capital pertencea várias pessoas públicas. 1.3.1 Características Este ente da Administração Pública Indireta possui as seguintes características: personalidade jurídica de direito privado; capital exclusivamente público; realização, emregra, de atividades econômicas; revestimento de qualquer forma admitido no Direito; derrogações (alterações parciais) do regime de direito privado; por normas de direitopúblico; e criação por autorização legislativa específica.Ademais, as empresas públicas não realizam atividades típicas do poder público, mas sim atividades econômicas em que o Poder Público tenha interesse próprio ou considereconvenientes à coletividade.  Você está aqui:   Página Inicial   Revista   Revista Âmbito Jurídico   Administrativo    Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, não se aplica o Direito Privado integralmente às Empresas Públicas, pois são entidades da Administração Públicaalgumas normas públicas são aplicadas a estes entes, com destaque a obrigatoriedade de realizarem licitações e concursos públicos, e a vedação de seus servidoresacumularem cargos públicos de forma remunerada. 1.4 Sociedade de Economia Mista São consideradas sociedades de economia mista, com a participação do Poder Público e de particulares no seu capital, as pessoas jurídicas de direito privado, criadas para arealização de atividade econômica de interesse público.São semelhantes à empresa pública, tendo como diferenças básicas o fato do capital ser diverso, podendo somente ter a forma de sociedade anônima. 1.4.1 Características As sociedades de economia mista possuem como principais características a personalidade jurídica de direito privado; o capital público e privado; a realização de atividadeseconômicas; o revestimento da forma de sociedade anônima; a detenção por parte do Poder Público de no mínimo a maioria das ações com direito a voto; as derrogações doregime de direito privado por normas de direito público; e a criação por autorização legislativa específica.Note-se que, diverso da empresa pública, na sociedade de economia mista é possível que haja capital privado. Contudo devemos destacar que o controle será público, tendoo Estado a maioria absoluta das ações com direito a voto. Como às empresas públicas, não se aplica o regime de direito privado na íntegra. 1.5 Agências Executivas Agência Executiva é uma qualificação dada às autarquias ou fundações públicas, que continuam a exercer atividades de competência exclusiva do Estado, mas com maiorautonomia gerencial e financeira. O objetivo é revitalizar essas entidades da administração pública federal, com o propósito de aprimorar a gestão.A denominação ou qualificação de uma instituição em Agência Executiva, visa a implementação de um modelo de administração gerencial, caracterizado por decisões eações orientadas para resultados, tendo como foco as demandas dos clientes e usuários da instituição, baseadas no planejamento permanente e executadas de formadescentralizada e transparente. Observa-se que os estudiosos do assunto alertam no sentido de que as grandes vantagens do modelo Agências Executivas não são imediatas, todavia decorrem da condiçãode posicionar a entidade aderente no centro das inovações em matéria de gestão e, como tal, tornando-a objeto do reconhecimento pela sociedade e pelo Governo de seusméritos, reforçando os argumentos que visam facilitar o trabalho do gestor público e recompensar mais adequadamente o servidor. 1.6 Agências Reguladoras Existem serviços de interesse coletivo que são, ou ao menos deveriam ser, de responsabilidade do Estado, pois se traduzem em serviços essenciais ao bem comum.Foram criadas, para a segurança e controle desses serviços as Agências Reguladoras cuja função é ditar as normas de condução entre os agentes envolvidos, ou seja, o PoderPúblico, o prestador dos serviços (que pode não ser exclusivamente o Estado), e os usuários. 1.6.1 Características A principal característica das agências reguladoras é a autonomia, que se concretiza pelo mandato fixo de sue dirigentes, que não devem coincidir entre si, pela captação dareceita própria, pela isenção das regras salariais do setor público, e pelo período de transição por que devem passar seus dirigentes.Nesse sentido, as agências reguladoras devem ser estruturadas de maneira que, com facilidade, possa adaptar-se às evoluções contínuas do mercado que regula. Seu quadrode funcionários deve ser integrado por poucos servidores altamente qualificados, buscando no mercado, através de contratação de serviços terceirizados, os técnicosnecessários para a solução de problemas específicos, podendo manter assim, seu quadro sempre coeso e atualizado.Outro aspecto basilar à garantia da autonomia das agências reguladoras, é a independência financeira, que ocorre através de mecanismo de atribuição de receita, sem que orecurso tenha que passar pelo erário público.As receitas auferidas pelas agências reguladoras constituem fundo gerido com autonomia financeira, não se confundindo com as demais receitas orçamentárias, sendoreconduzido à dotação orçamentária da agência no exercício subseqüente, caso não tenha sido totalmente utilizado no exercício em curso. 1.6.2 A função regulatória O conceito de regulação, embora controvertido quanto a sua dimensão, é único em delimitar como sendo a intervenção estatal junto a setores privados, conjunta ouisoladamente, para impor normas de conduta que visem obrigá-los a atingir o bem estar da comunidade.Em respeito ao princípio da legalidade, o instrumento regulatório deve ser determinado por Lei, o que se denomina pela doutrina como marco regulatório . Este pode serdefinido como o conjunto de regras, orientações, medidas de controle e valoração que possibilitam o exercício do controle social de atividades de serviços públicos, geridopor um ente regulador que deve poder operar todas as medidas e indicações necessárias ao ordenamento do mercado e à gestão eficiente do serviço público concedido,mantendo, entretanto, um grau significativo de flexibilidade que permita a adequação às diferentes circunstâncias que se configuram.As agências reguladoras que são dotadas de autonomia política, financeira, normativa e de gestão, adotaram o modelo de formar conselhos compostos por profissionaisaltamente especializados em suas áreas, com independência em relação ao Estado, e com poderes de mediação, arbitragem e de traçar diretrizes e normas, com o objetivode adaptar os contratos de longo prazo realizados a eventuais acontecimentos imprevisíveis no ato de sua lavratura.A autonomia e independência concedidas às agências reguladoras são fundamentais para que a mesma possa exercer adequadamente suas funções, vez que o maior bemjurídico sob tutela é o interesse comum, não podendo estar sujeita às constantes intempéries políticas. 2 AUTARQUIAS2.1 Terminologia O termo autarquia significa autogoverno ou governo próprio.Aut arch = autogoverno ou governo próprio. Porém no direito positivo, perdeu essa noção semântica para ter o sentido de pessoa jurídica administrativa com relativacapacidade de gestão dos interesses a seu cargo, embora sob controle do Estado.É uma modalidade de pessoa administrativa, instituída pelo estado para o desempenho de atividade predeterminada , dotada, de características especiais . 2.2 Conceituação São elementos necessários à conceituação das autarquias os relativos à personalidade jurídica, à  forma de instituição e ao  objeto. À luz desses elementos conceitua-se autarquia como  a pessoa jurídica de direito publico, integrante da administração indireta, criada por lei para desempenhar funçõesque, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado. Exemplos de autarquias mais conhecidas, vinculadas a união federal:o INSS - Instituto Nacional do Seguro Social,o INCRA - Instituto Nacional de Colonização e ReformaAgrária, a comissão de Energia Nuclear, o Banco Central do Brasil; a Comissão de Valores Imobiliários; o IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos naturaisrenováveis, e outros mais. Estados e Municípios também tem suas próprias autarquias.OBS.: recentemente a lei nº 10.316 de 6/12/2001, transformou o jardim Botânico, no Rio de Janeiro em autarquia , com a denominação de Instituto de Pesquisas JardimBotânico, vinculado ao ministério do meio Ambiente. 2.3 Autarquia e autonomia Autonomia é figura de conotação mais política, porque indica que alguns entes podem criar sua própria administração e estabelecer sua organização jurídica, como é, comefeito, uma parcela do próprio Estado. Em algumas situações as pessoas autônomas têm capacidade política, com a possibilidade de eleger seus próprios representantes, porex.: pessoas integrantes de uma federação, como no caso do Brasil, estados, distrito federal e municípios.Outro é o sentido de autarquia. Aqui a conotação não é de caráter político, e sim administrativo.O estado quando cria autarquias, visa a atribuir-lhes algumas funções que merecem ser executadas de forma descentralizada. Daí não poderem criar regras jurídicas de auto-organização, nem terem capacidade política. Sua função é administrativa.Enquanto autonomia é o próprio Estado, autarquia é apenas uma pessoa criada pelo Estado. 2.4 Autarquias institucionais e territoriais Doutrinariamente se distingue as autarquias denominadas de institucionais e aquelas consideradas territoriais.As territoriais  correspondem a desmembramentos geográficos em certos países, normalmente com regime unitário (ou de centralização política), aos quais o poder centraloutorga algumas prerrogativas de ordem política administrativa , permitindo-lhes uma certa liberdade de ação.Têm algumas funções privativas conferidas pelo Estado, mas  não chegam a ser verdadeiras autonomias .Esse aliás, foi o sentido inicial do termo autarquia. Integra esta categoria os nossos territórios, entes despidos de autonomia, queexecutam, por delegação algumas funções privativas conferidas pelo Estado (art.33CF/88).As institucionais  nascem como pessoas jurídicas criadas pelo Estado para se desincumbirem de tarefas as quais a lei as destinou. Contrariamente aquelas outras, nãocorrespondem a áreas geográficas. Trata-se de meras pessoas administrativas sem delegação política estatal, limitando-se, por isso, a perseguir os objetivos que lhes foramimpostos. Contudo, apenas as autarquias institucionais integram a administração Indireta do Estado.2.5 Referências normativas A CF/88 em seu art.37 se refere a autarquias como sendo de administração indireta do estado. Também se refere a autarquias por várias vezes com a expressão entidadesautárquicas (art. 37 caput; 49,X e 70,caput ). Porém, em nenhum momento afirma que elas integram a administração indireta.Logo, somente através de interpretação sistemática e lógica dos textos constitucionais pode-se inferir a relação jurídica pela qual as autarquias se inserem como categoriadentro do sistema administrativo descentralizado do Estado. Foi o legislador federal que definiu essa relação.O Decreto - lei nº 200 de 25/02/1967, ofereceu não somente a conceituação de autarquia, como também disse claramente que essa categoria era integrante daadministração indireta.A sistemática adotada no modelo federal serviu de inspiração para as demais pessoas da federação, muitas das quais editaram leis de organização de sua administraçãodividindo-a em direta e indireta e inserindo nesta as categorias contempladas na lei federal. 2.6 Personalidade jurídica das autarquias O Dec. – lei nº 200/67 ao caracterizar autarquia consignou ser ela “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, paraexecutar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada” .Existe uma falha do legislador por não qualificar o tipo de personalidade jurídica que deveria ser atribuído à categoria no Dec.-lei nº200/67, que foi omisso em consignar que são pessoas jurídicas de direito público e limitou-se a dizer que o serviço teria personalidade jurídica,o que não seria nenhuma novidade.O Dec. - lei 6016, de 22/11/1943, que dispondo sobre a imunidade dos bens rendas e serviços das autarquias, deixou expressa a menção de que tais entidades eram pessoasde direito público: “ considera-se autarquia, para efeito deste decreto – lei, o serviço estatal descentralizado, com personalidade jurídica de direito público,explícita ou implicitamente reconhecida por lei . ”. O código civil, relacionando as pessoas jurídicas de direito público , inseriu expressamente as autarquias (art.41, IV),confirmando assim a qualificação desta.Apesar de dotada de função exclusivamente administrativa , sua personalidade jurídica de direito público lhe atribui todas as pertinentes prerrogativas contidas noordenamento jurídico vigente. Porém, esse perfil não é um modelo preciso. Pois só seria obrigatório dentro do regime administrativo da união federal, haja vista que constade diploma legal voltado especificadamente para ela. A prática tem mostrado que as demais pessoas federativas abraçam a referida conceituação, o que é salutar (noentendimento de José dos Santos Carvalho Filho), pois acaba por impedir a caótica situação de haver um sentido diverso do instituto conforme estado ou município a quepertencer a autarquia.Sendo pessoas jurídicas de direito público, não incide sobre elas a disciplina prevista no código civil. Com efeito, a regra aí prevista, irradia apenas para pessoas de direitoprivado. Para as pessoas jurídicas de direito público, como as autarquias, a regra tem estreita conexão com o princípio da legalidade, visto que, tem inicio de sua existênciano mesmo momento em que se inicia a vigência da lei criadora, ou seja, é com o inicio da vigência da lei criadora que tem inicio a personalidade jurídica das autarquias. 2.7 Criação, organização e extinção A vigente constituição, ao contrário das anteriores decidiu estabelecer para a criação das pessoas da administração indireta o princípio da reserva legal: todas elas, inclusiveas autarquias devem ser criadas por lei (art. 37 inc. XIX CF).A lei de criação da autarquia deve ser de iniciativa do presidente da república, o chefe do executivo. Ele afere a conveniência e a necessidade de deflagrar o processocriativo.De acordo com a regra constitucional cabe ao presidente a iniciativa das leis que disponham sobre criação , estruturação e atribuições dos ministérios e órgãos daadministração pública, sendo essa regra aplicável também aos estados e municípios. O texto constitucional deve ser interpretado de forma lógica no caso, já que não serefere expressamente à autarquia. (o termo órgão aqui tem sentido amplo, em ordem a alcançar quer os órgãos públicos - em sentido estrito, quer as pessoas jurídicas quefazem parte da administração publica, como é o caso das autarquias).Para a extinção  de autarquias também é a lei o instrumento adequado. As mesmas razões que inspiraram o princípio da legalidade, no tocante à criação de pessoasadministrativas, estão presentes no processo de extinção. Trata-se do princípio da simetria jurídica, pelo qual a forma de nascimento dos institutos jurídicos deve ser amesma para sua extinção.Nesse sentido, Celso Bandeira de Mello observa que não poderia ato administrativo dar por finda a existência de pessoa jurídica instituída por lei, já que se trata de ato deinferior hierarquia.A organização  das autarquias é lineada através de ato administrativo, normalmente decreto do chefe do executivo. No ato de organização são fixadas as regras atinentes aofuncionamento da autarquia aos órgãos componentes e a sua competência administrativa, ao procedimento interno e a outros aspectos ligados à sua competênciaadministrativa, ao procedimento interno e a outros aspectos ligados efetivamente à atuação da entidade. 2.8 Objeto No entendimento de José dos Santos Carvalho Filho, o legislador teve o escopo de atribuir às autarquias a execução de serviços públicos de natureza social e de atividadesadministrativas, com a exclusão dos serviços e atividades de cunho econômico e mercantil, estes adequados a outras pessoas administrativas, como as sociedades deeconomia mista e as empresas públicas (Participa desse entendimento Hely Lopes).Nota: bem verdade que anteriormente, autarquias chegaram a executar atividades econômicas, como foi o caso da caixa econômica federal. Após a reforma administrativafederal, todavia, tais autarquias se transformaram em outras categorias de pessoas administrativas, agora adequadas àqueles objetivos. 2.9 Classificação Variam entre os autores as fórmulas de classificação das autarquias. Porém existem três fatores que de fato demarcam as diferenças ente as autarquias. São eles:1. o nível federativo2. o objeto; e3. a natureza 2.9.1 Quanto ao nível federativo Esta classificação leva em conta o círculo federativo responsável pela criação da autarquia.Neste caso, as autarquias podem ser federais, estaduais, distritais e municipais, conforme instituídas pela união, estados, pelo distrito federal e municípios.Independente da esfera federativa que se tenha srcinado, as regras gerais contidas para essa categoria na constituição aplicam-se a todas elas.Cada uma delas tem autonomia para estabelecer os objetivos, os planos de cargos e salários dos servidores, a organização etc.De acordo com o art.18 da CF/88, cada uma das pessoas federativas tem competência para instituir suas próprias autarquias, que estarão vinculadas à respectivaadministração direta. Não são admissíveis autarquias interestaduais e intermunicipais. Se há interesse de estados e municípios para executar serviços comuns, devem osinteressados, por si mesmos ou por pessoas descentralizadas , como é o caso de autarquias, celebrar convênios ou consórcios administrativos, constituindo essa forma decooperação a gestão associada prevista no art. 241 da CF/88,  tudo dentro do âmbito das respectivas competências constitucionais. Essa é que deve ser a solução e não acriação de uma autarquia única (ou outra pessoa descentralizada) para interesses de diversos entes. Tal hipótese provocaria deformação no sistema de administração diretae indireta na qual cada pessoa descentralizada é vinculada apenas ao ente federativo responsável por sua instituição, e não simultaneamente a várias pessoas federativas.Inexiste, por conseguinte, vinculação pluripessoal, “não há a possibilidade de criação de autarquia interestadual mediante a convergência de diversas unidadesfederadas”, além do fato e que a matéria relacionada a desenvolvimento, planejamento e fomento regional se insere na competência da União Federal.Ex: Ação cível srcinária nº503-RS, rel.min. Moreira Alves, julg.em 25/10/2001. A entidade em questão era o banco regional de desenvolvimento do extremo sul –BRDES,entidade de interesse comum dos Estados do Rio Grande do Sul, Paraná e Santa Catarina. 2.9.2 Quanto ao objeto Dentro das atividades típicas do Estado, a que estão pré-ordenadas, as autarquias podem ter diversos objetivos. Classificando-se em: a) Autarquias assistenciais : aquelas que visam a dispensar auxílio a regiões menos desenvolvidas ou a categorias sociais específicas, para o fim de minorar as desigualdadesregionais e sociais, preceito, aliás, inscrito no art.3º, III da CF, exemplos: a ADENE - Agência de Desenvolvimento do Nordeste e ADA- Agência de Desenvolvimento daAmazônia;  b) Autarquias previdenciárias : voltadas para a atividade e previdência social oficial, exemplo: o INSS (Instituto Nacional de Seguro Social); c) Autarquias culturais : dirigidas à educação e ao ensino. Exemplo: a UFRJ (Universidade Federal do Rio Janeiro); d) Autarquias profissionais : incumbidas da inscrição de certos profissionais e de fiscalizar sua atividade. Exemplo: OAB (Ordem dos Advogados do Brasil), CRM (ConselhoNacional de Medicina). A Lei nº. 9649 de 27/05/1998, passou a estabelecer que os serviços de fiscalizações de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado,por delegação do Poder Público, mediante a autorização legislativa (Art. 58). Consigna, ainda, que os conselhos de fiscalização terão personalidade jurídica de direitoprivado, sem vínculo funcional ou hierárquico com os órgãos da administração pública (§ 2). Sua organização e estrutura são fixadas por decisão interna do plenário (§ 1). Oforo, porém, para dirimir litígios será o da Justiça Federal (§ 8). Ficou excluída dessa nova disciplina a OAB regulada pela lei nº. 8906, de 04/07/1994 (§ 9). O STF,considerando que o serviço de fiscalização de profissões constitui atividade típica do Estado, dando ensejo ao exercício ao poder de polícia e aplicações de punições, o que éinsuscetível de delegação a entidades privadas, suspendeu, por medida cautelar, a eficácia do Art. 58 e parágrafos da Lei nº. 9649/98, e declarou no mérito ainconstitucionalidade do dispositivo. (ADIN nº. 1.717-DF PUBL. Em 28/03/2003).Tem havido algumas controvérsias a respeito da natureza e dos elementos jurídicos relativos AOB. À gisa de subsídios, vale informar que o STJ a considerou AutarquiaProfissional de Regime Especial ou sui generes , que não pode ser confundida com as demais corporações similares ainda que a Lei nº. 8906/94, não tenha sido clara arespeito, limitando a dizer: que a OAB é “serviço público dotada de personalidade política e forma federativa” (Art. 44). Decidiu-se que as contribuições pagas pelosinscritos não tem natureza tributária, sendo que o título executivo extrajudicial emitido com base no Art. 46, § único da Lei nº. 8906/94 se sujeita ao processo de execuçãonormal, disciplinado no código de processo civil, não se lhe aplicando, portanto, a Lei nº 6830/80, que regula a execução fiscal. Por outro lado, à entidade não se sujeita àsnormas da Lei nº. 4320/64 nem ao controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial exercido pelo Tribunal de Contas da União; a) Autarquias Administrativas : que formam categoria residual, ou seja, aquelas entidades que se destinam às várias atividades administrativas, inclusive de fiscalização,quando essa atribuição for da pessoa federativa a que estejam vinculadas. É o caso do INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial);BACEN (Banco Central do Brasil); IBAMA (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis); b) Autarquia de controle : enquadram-se nesta categoria as recém-criadas agências reguladoras , inseridas no conceito genérico de agencias autárquicas, cuja funçãoprimordial consiste em exercer controle sobre as entidades que prestam serviços públicos   ou atuam na área econômica por força de concessões e permissões deserviços públicos  (descentralização por delegação negocial), como é o caso da ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), da ANATEL (Agência Nacional deTelecomunicações) e da ANP (Agência Nacional de Petróleo). 2.9.3 Quanto ao regime jurídico De acordo com doutrinadores quanto ao regime jurídico, as autarquias podem ser:a) autarquias comuns (ou de regime comum): estas sujeitas à disciplina jurídica sem qualquer especificidadeb) autarquias especiais (ou de regime especial): estas regidas por disciplinas legais específicas, cuja característica seria a de atribuir prerrogativas especiais e diferenciadasa certas autarquias.São elementos definidores das autarquias de regime especial:1º poder normativo técnico - indica que essas autarquias recebem das leis delegação para editar normas técnicas (não as de política administrativa), complementares decaráter geral retratando poder regulamentar mais amplo, porquanto tais normas se introduzem no ordenamento jurídico como direito novo ( ius novum ).2º autonomia decisória - significa que os conflitos administrativos, inclusive os que envolvem as entidades sob seu controle, se desencadeiam e se dirimem através dospróprios órgãos da autarquia. Em outras palavras o poder revisional se exaure no âmbito interno. No caso de irresignação contra decisão administrativa final, firmada pelainstância máxima da entidade, deve o interessado buscar no judiciário a satisfação de seu interesse.3º independência administrativa  - assim se entende o fato de que alguns de seus dirigentes têm investidura a termo, ou seja, são nomeados para prazo determinado fixadona lei, não ficando à mercê de critério político do ministério supervisor e nem da prática da descontinuidade administrativa. Assim eles têm estabilidade em seus cargos,sobretudo porque são nomeados pelo presidente da república, mas sua investidura depende de aprovação do Senado Federal.4º autonomia econômico-financeira - demonstra que essas autarquias têm recursos próprios e recebem dotações orçamentárias para gestão por seus próprios órgãos,visando ao fim que a lei as destinou. Para José dos Santos Carvalho Filho , essa classificação não tem precisão científica, clareza compreensível e real utilidade pratica. E ressalta que a vigente constituiçãorefere-se a entidades autárquicas em varias passagens, mas em nenhuma delas se vislumbra o menor indício de que possa haver regimes jurídicos autárquicos de naturezadiversas – um comum e outro especial. Ao contrário, todas as autarquias são submissas aos lineamentos nele traçados, não havendo ensejo para admitir-se qualquerprerrogativa em favor de umas não extensivas a outras do mesmo gênero. E que sempre foi pacífico o entendimento de que o regime jurídico infraconstitucional dasautarquias seria aquele definido em sua própria lei instituidora. Ou seja, a lei teria o condão de particularizar o regime jurídico para a autarquia por ela instituída. 2.10 Patrimônio A questão do patrimônio diz respeito aos bens públicos e privados.A classificação encontrava-se no antigo código civil que dispunha: “ são públicos os bens do domínio nacional pertencentes à União, aos Estados ou aos Municípios. Todosos outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem” A doutrina qualificou como sendo bens públicos aqueles integrantes do patrimônio das pessoas administrativas de direito público. Assim, pacificou-se o entendimento de queos bens das autarquias são considerados como bens públicos. No novo código civil, art. 98: “são públicos os bens de domínio nacional pertencentes às pessoa jurídicas de direito publico interno; todos os outros são particulares,seja qual for a pessoa a que pertencerem”. Mediante tal classificação, os bens das autarquias estão protegidos através da impenhorabilidade e a imprescritibilidade, como, aliás, já decidiu amais alta corte. Por outrolado, não é livre para o administrador autárquico a sua alienação; como ocorre com os bens públicos em geral, é necessário que o administrador obedeça à regra legaisreguladoras dessa especial atividade administrativa, qual seja , a alienabilidade dos bens públicos. 2.11 Pessoal De acordo com o art. 39 da CF/88, as pessoas federativas ficaram com a obrigação de instituir, no âmbito de sua organização, regime jurídico único para os servidores daadministração direta, das autarquias e das fundações publicas. Muitas foram as interpretações deste artigo, no que toca ao regime jurídico único, todavia, foi extinto pelaEC n º19/48,que revogou o art.39 da CF.Extinto o regime jurídico único e, por conseguinte, desvinculando-se a autarquia da administração direta o regime de pessoal das autarquias, poderá ser estatutário outrabalhista, conforme o que a lei estabelecer. Ou seja, nada impedirá que sejam diversos os regimes funcionais.Exemplo: pode ocorrer que seja estatutário o regime dos servidores da administração direta, e trabalhista o adotado em algumas ou em todas as autarquias. Tudodependerá, portanto, do que a lei do ente federativo dispuser.a respeito. 2.12 Controle judicial Como todas as pessoas da categoria, dotadas de personalidade jurídica de direito público, as autarquias praticam atos administrativos típicos e atos de direito privado.Os atos de direito privado são controlados no judiciário pelas vias comuns adotadas na legislação processual.Ex.: se uma autarquia adquire uma área pertencente a um particular, o contrato aí celebrado se regulará pelas normas relativas a compra e venda, previstas no código civil.Os atos administrativos, porém, se sujeitando a algumas características especiais, são controlados no judiciário tanto pelas vias comuns quanto pelas vias especiais.Ex. vias comuns (ação de indenização, ação de anulação de ato etc.);Ex. vias especiais (mandado de segurança ou ação popular).De fato se um ato praticado por agente autárquico viola direito líquido e certo de terceiros, é considerado ato de autoridade para fins de controle de legalidade pormandado de segurança (art.5ºLXIX CF).Os elementos do ato autárquico que resultam de valoração sobre a conveniência e a oportunidade da conduta revelam o regular exercício da função administrativa e sãoprivados dos agentes administrativos, logo são excluídos de apreciação judicial. 2.13 Foro dos litígios judiciais As autarquias federais  são referidas no art. 109, I da CF, dispositivo pertinente à competência da Justiça Federal. Desse modo, as autarquias, nos litígios comuns, sendoautoras, rés, assistentes ou oponentes, têm suas causas processadas e julgadas na Justiça Federal. Uma ação de indenização ou de anulação de contrato tendo por parte, porexemplo, o Banco Central ou o INCRA, deve correr nessa justiça. Também é o foro competente para processar e julgar mandados de segurança contra agentes autárquicos. Oart.109, inc VIII da CF faz menção a ato de autoridade federal, que é como se consideram os atos daqueles agentes.Há a previsão de foro específico para as causas relativas a falência, a acidentes de trabalho e as sujeita à Justiça Eleitoral e do Trabalho.
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