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Guarda Municipal como Órgão Garantidor da Ordem Pública

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  • 1. 17/4/2014 Governet :: A Revista do Administrador Público http://www.governet.com.br/texto_impressao.php?cod=11897 1/6 Boletim Governet de Administração Pública e Gestão Municipal Artigos e Pareceres GUARDA MUNICIPAL COMO ÓRGÃO GARANTIDOR DA ORDEM PÚBLICA? MARCELO ALVES BATISTA DOS SANTOS Bacharel em Direito e pós-graduando em Direito Público pela Faculdade Paraíso do Ceará – FAP. Funcionário Público desde 2001, RESUMO: O presente trabalho tem como objetivo precípuo analisar a participação e a legitimidade de atuação da Guarda Municipal como ente do sistema de segurança pública na esfera municipal. A constituição de 1988 incumbe às Guardas Municipais a proteção de bens, serviços e instalações, mas na prática não se limitam somente ao instituído no artigo 144, § 8º, da Constituição Federal, que, por si só, já são bastante amplos, conforme a interpretação dada ao texto legal. Sua atuação é muito mais diversa, sejam ostensivamente nas ruas, no trânsito, na proteção do meio ambiente, no reordenamento dos espaços públicos e na proteção as garantias dos direitos fundamentais aos cidadãos. Os Guardas Municipais, dotados de poder de polícia, uniformizados, com a possibilidade de estarem armados, são agentes importantes na esfera da segurança pública, dentro da sua municipalidade. PALAVRAS-CHAVE: Guarda municipal. Segurança pública. Poder de polícia. Porte de arma de fogo. Ordem pública. 1. APRESENTAÇÃO As Guardas Municipais surgiram no Brasil no período feudal, onde serviam para a proteção das propriedades, e mantiveram a função de zelar pela segurança das cidades até que, com o golpe militar e as novas ameaças fascistas, a segurança pública foi militarizada, e sua responsabilidade transferida aos Estados membros, pois se via a ameaça de um inimigo externo ao Brasil, fato esse que nunca ocorreu em quase cinco décadas. A violência interna caracterizada pela fragilização de alicerces como a família, a igreja e o Estado e os agravantes do capitalismo e do desemprego estrutural trouxeram uma nova realidade para as comunidades, onde o país não enfrenta mais o risco de uma ameaça externa e que a marginalidade se tornou assunto de grande relevância pelas cidades. Por isso os municípios através, seja das Guardas Municipais, seja das Policias Militares pelas operações delegadas, buscam contribuir cada vez mais com a sensação de bem estar social e com a manutenção da ordem pública em seus territórios. Por isso, em virtude da insuficiência dos Estados membros e da União em cuidar sozinhos da Segurança Pública, se faz necessária à participação dos municípios através das Guardas Municipais dispostas no artigo 144, § 8º, da Constituição Federal. A discussão a respeito das atribuições da Guarda Municipal vem acontecendo diante das esferas judiciais devido a sua criação ser facultativa na Carta Magna, além da já mencionada proteção aos bens, serviços e instalações públicas. Todavia, a Constituição Republicana confere aos municípios a faculdade de legislar sobre assuntos de interesse local e, na prática, a atuação dessas instituições já ocorre na segurança pública pela proximidade entre seus agentes e os cidadãos. 1.1. Da Guarda Municipal como instituição garantidora da ordem pública Todos os órgãos que têm a incumbência de contribuir de alguma maneira com a Segurança pública, com previsão expressa no artigo 144 da Constituição são responsáveis pela manutenção da Ordem Pública. É inconteste, portanto que a Guarda Municipal deve participar desse mister. No entanto, é necessário fazer um resgate sobre o conceito de ordem pública. A ordem pública pode ser entendida ainda, como sendo o estado de paz social que experimenta a população, decorrente do grau de garantia individual ou coletiva proporcionada pelo Poder Público que envolve, além das garantias de segurança, tranquilidade e salubridade, as noções de ordem moral, estética, política e econômica, independentemente de manifestações visíveis de desordem. (Bol. Res. PM/RJ n n. 68,15/04,82). Já para Rodrigues (art.2003), as “forças policiais tem como missão a preservação da ordem pública, assegurando aos cidadãos o exercício dos direitos e garantias fundamentais”, senão vejamos um pouco mais o conteúdo desta obra. A atividade policial está voltada para a preservação da ordem pública, e se caracteriza pelo combate ao crime. Quando o Estado não consegue impedir a prática do ilícito, deve reprimi-lo, colhendo os elementos necessários para a propositura da ação penal. A ação dos agentes policiais deve estar voltada para a defesa dos direitos do cidadão, mas isso não impede o uso legítimo da força que deve se afastar da arbitrariedade e do abuso. A Guarda Municipal por estar inserida no capitulo que fala sobre a segurança pública, também teria o papel de garantidora da Ordem pública segundo a opinião de Ventris (2010, p. 85), Não é por acaso que a Guarda Municipal está inserida no Titulo V da Constituição Federal, no qual é tratado da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas. Eis a missão! Falhando os órgãos que devem zelar pela Soberania do Estado, o próprio Estado é colocado em xeque! [...]
  • 2. 17/4/2014 Governet :: A Revista do Administrador Público http://www.governet.com.br/texto_impressao.php?cod=11897 2/6 A missão fundamental das Guardas Municipais é garantir ao cidadão o acesso ao serviço público municipal com segurança, e possibilitar o exercício dos direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição Federal e nos termos do art. 5, § 2º da CF nos tratados internacionais subscritos pelo Brasil. (Grifo nosso.) Dada a multiplicação dessas instituições por todo país, e a sua efetiva participação na manutenção da ordem pública, junto com os demais agentes de segurança pública das três esferas estatais e com a participação de todos, é de grande importância, a regulamentação definitiva destes órgãos por parte do Poder Público federal para a padronização das Guardas Municipais em todo Brasil. 1.2. Da definição e aspectos históricos da guarda municipal Segundo Ventris (2010, p. 91), podemos definir a Guarda Municipal como uma “Instituição Pública Municipal, uniformizada, hierarquizada, desmilitarizada, armada ou não, de criação constitucionalmente facultativa, por iniciativa exclusiva do Executivo Municipal”. Salientamos que esta instituição deve ser criada mediante lei, para atuar na prestação de serviços públicos no âmbito da segurança pública municipal e no contexto da preservação da ordem pública. Com relação à instituição quando o referido autor aponta que conforme permissivo constitucional de instituição da criação é “facultativa por iniciativa exclusiva do Executivo Municipal”, ou seja, o município tem a faculdade/possibilidade de criar a sua Guarda Municipal, conforme as necessidades locais ou clamor popular. Só o município pode decidir se cria ou não Guarda Municipal, e após a criação o município pode ate desconstitui-la caso ache necessário. Ainda segundo Ventris apud Jeová Santos e Zair Sturaro, (2010, p. 92), a Guarda Municipal seguiria os seguintes procedimentos: Uma vez criada, a Guarda Municipal atua subordinada, funcionalmente e juridicamente ao Poder Executivo Municipal como órgão da Administração Pública inserida no contexto da preservação da ordem pública e da segurança pública municipal. (Grifo nosso.) Com relação aos aspectos históricos da Guarda Municipal, faz-se necessário relembrar que, até o período militar, as Guardas Municipais eram responsáveis pela segurança das cidades conforme trecho da obra de Frederico (2011. p. 11), Em 1936, com o estabelecimento do que se chamou o “Estado Novo”, a feição totalitária dos estados nazi-fascistas, não havia mais o que se falar em autonomia dos Estados e Municípios, e, portanto, em forcas dissuasórias do poder central. Se a Guarda Municipal e a Guarda Civil eram ainda uteis como instrumento de contenção popular, elas iam perdendo a posição antes desfrutada para as Forcas Armadas, em especial para o Exercito; [...] Através do Decreto-Lei 667 e suas modificações, garantiu-se as Policias Militares, a Missão Constitucional de Manutenção da Ordem Publica, dando-lhes exclusividade do planejamento e execução do policiamento ostensivo, com substancial reformulação do conceito de “autoridade policial”, assistindo-se, também, a extinção de “polícias” fardadas, tais como: Guarda Civil, Corpo de Fiscais do DET, Guardas Rodoviários do DER e Guardas Noturnos. A partir de 1968, a Policia Militar passou a executar, com exclusividade, as atribuições de policiamento ostensivo. (Grifo nosso.) Essa maneira de segurança descentralizada, na qual os municípios têm autonomia na segurança pública era a regra até então, quando, após o regime militar, foi substituída pelo modelo centralizado militarizado de segurança pública. Mas o fato é que, na prática, as necessidades da sociedade e o próprio crescimento das Guardas Municipais, além do apoio governamental, reverteram essa tendência pós-segunda guerra e hoje, o modelo adotado no pós-guerra se mostra ultrapassado, pois a sociedade exige, em decorrência das necessidades, uma maior participação dos municípios e por seguinte na Guarda Municipal na Segurança Pública. 2. DA FUNCIONALIDADE E DO PODER DE POLICIA INCIDENTE As Guardas Municipais ocupam as mais diversas funções, que vão do patrulhamento de vias, vigilância patrimonial, assistência a ações da defesa civil até o auxílio ao serviço funerário em algumas regiões do Brasil. Mas para que tais ações ocorram de maneira legitima os agentes públicos são investidos pelo poder de polícia através do serviço público para que os particulares cumpram as determinações oriundas do Poder Público objetivando o interesse público. O questionamento é que, por vezes, esse poder de polícia empregado pelos Guardas na realização dos seus serviços é questionado por particulares ou por integrantes de outras forças de segurança, por ignorância, desconhecimento, ou até mesmo rivalidade entre instituições. Entretanto, o Estado exterioriza a sua soberania através do poder de polícia com os atributos da auto-executoriedade e força coercitiva para dentro da legalidade, e essa soberania estatal é una, indivisível e indelegável. Por isso vejamos o que Osmar Ventris (2011, p. 63) diz sobre o instituto do poder de polícia: Trata-se de Poder Uno, é um instrumento da Soberania do Estado. Por ser uno, é indivisível. Não existem dois poderes de polícia dentro do mesmo, Estado. Ou se tem, ou não se tem poder de policia. Recentemente, um Senador da República argumentou que estaria, mediante PEC de sua autoria, “dando um pouquinho de poder de policia para as Guardas Municipais”, Equívoco! Primeiro porque a Guarda Municipal tem poder de polícia, pois atua em nome do Estado-Poder Público, segundo porque poder de polícia não dá pra fracionar, diminuir ou aumentar: ou tem ou não tem. A citação supra, traz o quanto nossos parlamentares desconhecem assuntos de interesse geral, e que o poder de polícia é um só e deve ser respeitado, pois emana de todos os entes federativos. União, Estados, municípios e Distrito Federal. 2.1. Guardas Municipais e a prisão em flagrante Um ponto muito questionado e polêmico na atuação dos Guardas Municipais, para alguns integrantes das Policias Militares, Civis, políticos e até mesmo integrantes do Poder Judiciário por entender se tratar de usurpação da função pública a realização de prisões por parte da Guarda Municipal. Para um melhor entendimento, vejamos, no Código Penal a definição do crime de usurpação da função pública: “Usurpar o exercício da função pública: Pena–detenção de três meses a dois anos, e multa Parágrafo único. Se do ato o
  • 3. 17/4/2014 Governet :: A Revista do Administrador Público http://www.governet.com.br/texto_impressao.php?cod=11897 3/6 agente aufere vantagem: reclusão, de dois a cinco anos, e multa”. A jurisprudência pátria, em especial o STJ quando acionado, em diversos julgados referentes à suposta ilegalidade da prisão em flagrante feita por Guardas Municipais, vem negando os habeas corpus, entendendo ser legitima a atuação dessa instituição nessas situações, senão vejamos: PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. TRÁFICO ILÍCITO DE ENTORPECENTES. PRISÃO EM FLAGRANTE. GUARDA MUNICIPAL. NULIDADE DA AÇÃO PENAL. INEXISTÊNCIA. ART. 301 DO CPP. ORDEM DENEGADA. 1. A prisão em flagrante efetuada pela Guarda Municipal, ainda que não esteja inserida no rol das suas atribuições constitucionais (art. 144, § 8º, da CF), constitui ato legal, em proteção à segurança social. 2. Se a qualquer do povo é permitido prender quem quer que esteja em flagrante delito, não há falar em proibição ao guarda municipal de proceder à prisão. (Grifo nosso.) 3. Eventual irregularidade praticada na fase pré-processual não tem o condão de inquinar de nulidade a ação penal, se observadas às garantias do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, restando, portanto, legítima a sentença condenatória. 4. Ordem denegada. Decisão Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da QUINTA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, denegar a ordem. Os Srs. Ministros Napoleão Nunes Maia Filho, Jorge Mussi e Laurita Vaz votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Félix Fischer. O destaque da jurisprudência citada acima é o entendimento que a prisão em flagrante efetuada por guardas se configura como ato legal em proteção a segurança social, desmistificando o caráter apenas patrimonial da Guarda Municipal, in verbis: RECURSO EM HABEAS CORPUS. TRÁFICO ILÍCITO DE ENTORPECENTES. PRISÃO EM FLAGRANTE EFETUADA POR GUARDAS MUNICIPAIS. PROVAS ILÍCITAS. INOCORRÊNCIA. 1. Não há falar em ilegalidade da prisão em flagrante e, consequentemente, em prova ilícita, porque efetuada por guardas municipais, que estavam de ronda e foram informados da ocorrência da prática de tráfico de drogas na ocasião, se pode fazê-lo qualquer do povo (artigo 301 do Código de Processo Penal). (Grifo nosso.) 2. Recurso improvido. Decisão Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEXTA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Paulo Gallotti, Maria Thereza de Assis Moura e Nilson Naves votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Paulo Medina. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Nílson Naves. Referência Legislativa LEG:FED DEL:003689 ANO:1941 CPP-41 CÓDIGO DE PROCESSO PENAL ART:00301 Jurisprudência/STJ – Acórdãos Em ambos os casos, o crime de tráfico de drogas, que é crime permanente, do qual não cessa a flagrância, justifica a prisão feita por guardas municipais, mais é necessário salientar, que aparentemente, os réus presos e a conduta dos guardas não tinham nenhuma relação com a proteção do patrimônio público. A legitimação da atuação das Guardas por parte do Egrégio Tribunal não finda por aí, em virtude de mais julgados que merecem especial destaque. Em mais um desses julgados a turma nega provimento a Recurso Especial em hábeas corpusque alegava a ilegalidade da prisão efetuada por guardas municipais e policial militar sem mandado, mais que tinham conhecimento da decretação de prisão preventiva: RECURSO ORDINÁRIO EM HABEAS CORPUS. PROCESSUAL PENAL. PRISÃOPREVENTIVA. Prisão cautelar decretada, com esteio no artigo 312, do CPP, ao fundamento da necessidade de garantia da ordem pública e aplicação da lei penal. Paciente foragido do distrito de acusação. Impetração e razões recursais que alvejam, exclusivamente, ilegalidade na atuação de guardas municipais e de um policial, que ingressaram na residência do paciente, sem mandado, e efetivaram apreensão de cocaína. Arguição que não possui o condão de elidir a custódia prévia imposta. Não se trata de auto de prisão em “flagrante”. Recurso desprovido. Decisão Por unanimidade, negar provimento ao recurso. O caráter de uma instituição de defesa da sociedade resta claro, nesse caso em que a Guarda e policiais se utilizam de suas prerrogativas para efetuar a prisão do individuo com a prisão preventiva decretada, e que afastam questionamentos contrários à atuação da Guarda Municipal apenas em situações de flagrância. Um último questionamento a respeito da atuação da Guarda Municipal diz respeito à possibilidade desses agentes abordarem pessoas em fundadas suspeitas. Para entender tal conceito, vamos verificar o que dizem os artigos 240, § 2º, e 244 do CPP, vejamos: ART. 240 § 2º, Proceder-se–á busca pessoal quando houver fundada suspeita de quem alguém oculte consigo arma proibida ou objetos [...]. ART. 244. A busca pessoal independerá de mandado, no caso de prisão ou quando houver fundada suspeita (grifo nosso) de que a pessoa esteja na posse de arma proibida ou de objetos ou papeis que constituam corpo de delito ou busca domiciliar. Os questionamentos aqui se resumem ao que seria a fundada suspeita e quem são os agentes com competência para efetuá-la. Para Noberto Avena, (2010, p. 634-635) a “busca pessoal será feita a partir de fundadas suspeitas de que o indivíduo, portando algo proibido ou ilícito, podendo ser realizada pela autoridade policial e seus agentes”. Ressalta ainda que por fundadas suspeitas entende- se a desconfiança ou suposição, algo intuitivo e frágil. Conforme tais conceitos, a característica principal da busca pessoal é a subjetividade da sua realização, e a sua consequente verificação por autoridade policial. Novamente surge a indagação a respeito da Guarda Municipal no tocante a sua realização ou não. A resposta já seria dada de maneira afirmativa nesta obra quando abordado o assunto poder de policia, igualmente, o STJ, no hábeas corpus n.109. 105-SP, em mais um julgado foi pacificado o assunto no tocante à permissão dos Guardas Municipais em realizar a busca pessoal.
  • 4. 17/4/2014 Governet :: A Revista do Administrador Público http://www.governet.com.br/texto_impressao.php?cod=11897 4/6 No voto do relator, Ministro Arnaldo Esteves Lima, fica explicita a possibilidade de busca pessoal a ser realizada por guardas municipais, por entender que seus membros são autorizados a defender a sociedade, quando forem solicitados pela população ou encontrarem infratores em flagrante delito, conforme exposto a seguir: A preliminar de nulidade suscitada pelo recorrente merece ser afastada. É certo que não se desconhecendo a limitação da atividade funcional dos guardas municipais trazidas pela Constituição Federal, dispositivo este que, no entanto, não retira de seus membros a condição de agentes da autoridade, e como tal autorizados à prática de atos de defesa da sociedade, sobretudo em circunstâncias como a dos autos, em que o acusado se encontrava em condição de flagrância, apontado pela vítima como autor de grave delito ocorrido momentos antes nas proximidades do local onde se encontrava.(Grifo nosso.) O artigo 66 da Lei de Contravenções Penais prevê que ao agente que não comunicar a ocorrência de crime de ação pública pode inclusive ser punido. Condição que também se aplica aos guardas municipais. Reforçando o entendimento que as Guardas Municipais podem prender em flagrante delito, realizar abordagem em suspeitos e que fazem parte, efetivamente, da Segurança Pública, a SENASP editou através de portaria a participação das Guardas Municipais ao sistema nacional de informações de segurança pública, INFOSEG, na portaria n. 48, de 27 de agosto de 2012: PORTARIA N. 48, DE 27 DE AGOSTO DE 2012 MINISTÉRIO DA JUSTIÇA SECRETARIA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA DOU de 29/08/2012 (n. 168, Seção 1, pág. 41) A SECRETÁRIA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA, no uso das atribuições, que lhe confere o inciso X do art. 12 do Anexo I do Decreto n. 6.061, de 2007 e o art. 40 da Portaria n. 1.821, de 13 de outubro de 2006; considerando que compete à Secretaria Nacional de Segurança Pública – SENASP / MJ, estimular e propor aos órgãos estaduais e m
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