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N.º 6/2018 SFCONST/PGR Sistema Único nº /2018 AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.645/DF REQUERENTE: Associação Nacional dos Servidores do Ministério Público - ANSEMP INTERESSADO: Presidente do
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N.º 6/2018 SFCONST/PGR Sistema Único nº /2018 AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.645/DF REQUERENTE: Associação Nacional dos Servidores do Ministério Público - ANSEMP INTERESSADO: Presidente do Conselho Nacional do Ministério Público RELATOR: Ministro Luiz Fux Excelentíssimo Senhor Ministro Luiz Fux, CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO (CNMP). RESOLUÇÃO 117/2014. REGULAMENTAÇÃO DE AUXÍLIO-MORADIA A MEMBROS DO MP. PRELIMINARES. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ANSEMP. ENTIDADE QUE NÃO REPRESENTA INTERESSES DE CATEGORIA AFETADA PELO ATO QUESTIONADO. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. FALTA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL DIRETA. MÉRITO. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO CNMP PARA UNIFORMIZAR PAGAMENTO DE AUXÍLIO- MORADIA (ART. 130-A, 2, DA CONSTITUIÇÃO). EXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DA VANTAGEM. NATUREZA INDENIZATÓRIA DA PARCELA. COMPATIBILIDADE COM O REGIME CONSTITUCIONAL DO SUBSÍDIO. 1. Instauração de controle concentrado de constitucionalidade por entidade de classe exige demonstração inequívoca da relação de afinidade temática entre seus objetivos institucionais e o conteúdo material da norma questionada. A Associação Nacional dos Servidores do Ministério Público (ANSEMP) não possui legitimidade para instaurar controle concentrado de constitucionalidade em face de ato do Conselho Nacional do Ministério Público que uniformiza o regime Gabinete da Procuradora-Geral da República Brasília/DF jurídico de membros do Ministério Público. Não há elemento algum que demonstre que o ato afeta direitos ou interesses de categorias representadas pela requerente. Ausência de pertinência temática. 2. Não cabe ação direta contra ato que regulamenta texto infraconstitucional. Falta de questão constitucional direta. Precedentes. 3. Nos termos do art. 130-A, 2º, da Constituição da República, o Conselho Nacional do Ministério Público possui competência para disciplinar, de modo uniforme e em âmbito nacional, a concessão de auxílio-moradia para membros do Ministério Público, superando discrepâncias de valores e critérios. 4. Não configura usurpação de competência legislativa a disciplina uniforme, pelo CNMP, do pagamento de auxílio-moradia a membros do MP, uma vez que a parcela possui expressa previsão legal. 5. O modelo unitário de remuneração por subsídio não repele parcelas de natureza indenizatória. O auxíliomoradia previsto na Resolução 117/2014, do CNMP, caracteriza-se como verba dessa natureza, sendo devido a membros em atividade, cujos cônjuges ou companheiros não ocupem imóvel funcional nem percebam benefício similar na mesma localidade. 6. Parecer pelo não conhecimento e, sucessivamente, pela improcedência do pedido. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional dos Servidores do Ministério Público (ANSEMP) contra a Resolução 117, de 7 de outubro de 2014, do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). O ato regulamenta ajuda de custo para moradia a membros do Ministério Público. A requerente aponta maltrato aos princípios constitucionais da legalidade, da igualdade, da eficiência, da finalidade e da moralidade. Sustenta que o pagamento de auxílio-moradia a membros do MP dependeria de leis específicas da União e dos Estados, nos termos do art. 50, II, da Lei 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público LONMP). A seu ver, o CNMP teria editado ato normativo primário, abstrato e genérico, em ofensa ao princípio da legalidade. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.645/DF 2 Além disso, acredita que os parâmetros fixados pela resolução desnaturariam o caráter indenizatório do instituto. Aponta ofensa ao regime do subsídio e ao princípio da moralidade. Postula, subsidiariamente, que a Corte estabeleça parâmetros diversos para pagamento do auxílio-moradia ao MP. 30). Adotou-se o rito do art. 12 da Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999 (peça Nas informações, o Presidente do CNMP arguiu a ilegitimidade ativa da requerente, por impugnar norma de categoria diversa da que representa. Relatou que a Resolução 117/2014 foi editada após a decisão cautelar na AO 1773/DF, em que se reconheceu aos Juízes Federais o direito ao auxílio-moradia, com base no art. 65, II, da Lei Complementar 35/1979 (de redação similar ao art. 50, II, da Lei 8.625/1993) e na simetria entre as carreiras da Magistratura e do Ministério Público. Salientou a necessidade de disciplina uniforme dos direitos, vantagens e prerrogativas dos membros das carreiras do Ministério Público e da Magistratura, em virtude do caráter nacional que ostentam. Editada com amparo nas atribuições constitucionais do CNMP, a Resolução 117/2014 afastou o tratamento discrepante a membros do MP e uniformizou a disciplina de parcela indenizatória. Explicou que o auxílio previsto na norma visa a indenizar o membro pela falta de imóvel funcional na localidade onde exerce funções. Por essa razão, não haveria afronta ao regime do subsídio nem à moralidade administrativa (peça 34). A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela procedência do pedido. Sustentou a incompatibilidade do ato com os princípios da reserva legal, da razoabilidade e da moralidade (arts. 2º, 5º, II, e 37, caput e X, da Constituição da República). Afirmou não caber ao CNMP se substituir ao legislador para determinar, por meio de resolução, pagamento de parcela pecuniária a integrantes do MP. Alegou que o auxílio-moradia da Resolução 117/2014 possui natureza remuneratória, incompatível com o regime do subsídio (peça 41). AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.645/DF 3 II II. ILEGITIMIDADE ATIVA heterogeneidade e falta de pertinência temática A autora é associação civil que tem por finalidade defender, judicial e extrajudicialmente, direitos e interesses de servidores do Ministério Público da União (MPU) e dos Ministérios Públicos dos Estados, ativos e inativos (art. 2º de seu estatuto peça 5). Não é preciso enfatizar que os quadros de pessoal auxiliar do Ministério Público da União e dos vários Ministérios Públicos estaduais são distintos entre si, regidos por leis específicas. Não há entre as carreiras auxiliares do MP dos Estados e as do MPU homogeneidade no que se refere a plano de cargos, regime jurídico, atribuições, responsabilidades, direitos ou interesses. Dada a diversidade das categorias representadas, impõe-se reconhecer a heterogeneidade da composição da ANSEMP. Em consequência, há de se aplicar, aqui, a firme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de não admitir a propositura de ação direta de inconstitucionalidade por entidade de composição não homogênea: CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RE- SOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS CARTORÁRIOS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO (ANDC). ENTIDADE QUE REPRESENTA COMPOSIÇÃO HETEROGÊ- NEA DE INTERESSES DE CATEGORIAS DIVERSAS. ILEGITIMIDA- DE ATIVA. NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. A Associação Nacional de Defesa dos Cartorários da Atividade Notarial e de Registro (ANDC) não possui legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, por congregar, entre seus associados, pessoas inseridas em contextos profissionais distintos, reunindo, ao mesmo tempo, delegatários de função pública e pessoas por eles contratados para atuar sob sua subordinação hierárquica. 2. A jurisprudência desta CORTE é pacífica no sentido de que a entidade associativa deve ser capaz de integrar, com plena abrangência (ADI 3617 AgR, Rel. Min. CEZAR PE- AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.645/DF 4 LUSO), um bloco homogêneo de interesses de seus associados (ADI AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 25/9/2014; da ADI AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI; e ADI 4.009, Rel. Min. EROS GRAU). 3. Agravo Regimental a que se nega provimento. 1 Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Associação heterogênea. Ilegitimidade ativa. Não preenchidos os requisitos do art. 103, IX, da CF/88. Jurisprudência da Corte. 1. A heterogeneidade da composição da autora, que admite serem suas associadas pessoas físicas de diversas categorias profissionais, empresas do setor da indústria e empresas do setor do comércio, conforme disposições estatutárias, faz com que ela não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, IX, da CF/88). Reconhecimento da ilegitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. 2. Agravo regimental não provido. 2 Por outro lado, ainda que se desprezasse o requisito da homogeneidade entre as categorias representadas pela ANSEMP, sua legitimidade ativa esbarraria em outro inequívoco obstáculo o da inobservância do requisito da pertinência temática. A petição inicial sustenta que o interesse da requerente em atacar o ato impugnado estaria relacionado com a tutela dos princípios da legalidade e moralidade atinente a administração do Ministério Público, bem como a economicidade e o erário da Instituição Ministerial, inclusive com elevado impacto orçamentário, refletindo diretamente na esfera administrativa dos servidores do Ministério Público (sic, fl. 4). Assertivas, dessa ordem genéricas, não se prestam para caracterizar a pertinência temática. Tampouco valem outras iguais especulações graciosas, desprovidas de elementos que a demonstrem, desamparadas mesmo de relevo jurídico, como a de a Resolução 117/2014 do CNMP teria provocado profundo mal-estar social nos servidores do MPU e de que constituiria razão para indeferimento de pleitos administrativos legais. Não se perca de vista o óbvio elementar os servidores do Ministério Público não pos- 1 STF. Plenário. ADI AgR.Rel.: Min. Alexandre de Moraes. 18/12/2017. DJe 19, 2 fev STF. Plenário. ADI AgR. Rel.: Min. Dias Toffoli, 2/12/2016. DJe 95, 8 maio AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.645/DF 5 suem competência para fiscalizar e controlar os atos do parquet, tampouco o tem a associação que os aglutina. A imediata convicção de que o objeto da Resolução questionada não diz respeito a interesses típicos de classe profissional representada pela ANSEMP permanece inalterada após a leitura das poucas linhas que a inicial dedica para tentar estabelecer o necessário liame dos seus objetivos estatutários como o tema do ato do CNMP. É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal em exigir, como critério objetivo indispensável para o conhecimento de ação direta de inconstitucionalidade, relação de estrita adequação entre a finalidade estatutária dos entes previstos no inciso IX do art. 103 da Constituição e o conteúdo material da norma por eles impugnadas. Exemplo dessa inteligência enraizada no acervo de precedentes da Corte se colhe da ADI 1.114/DF: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LIMINAR. PRELIMINAR. CON- FEDERAÇÃO NACIONAL. PERTINÊNCIA. ESTATUTO DA OAB (LEI N /94). A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal erigiu a pertinência, enquanto adequação entre finalidades estatutárias e o conteúdo material da norma, como critério objetivo para o conhecimento de ação direta promovida pelas entidades de classe de âmbito nacional (v.g. ADIMCs nos 77, 138, 159, 202, 305, 893). Tal orientação considerou, fundamentalmente, a natureza especial de tais entidades que, ao contrário das demais pessoas e órgãos legitimados para o controle abstrato de constitucionalidade, são entes privados, embora representem interesses coletivos. Dentro desta linha de raciocínio, é evidente que também os órgãos superiores de representação sindical se enquadram nessa categoria de entidade nacional de classe, a que alude o art. 103, IX, da CF/88. Plenamente plausível, portanto, a exigibilidade da pertinência, não é de reconhecer-se presente o pressuposto, no caso em exame, já que inexistente relação entre as finalidades da autora Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos e o objeto da norma impugnada (art. 21 da Lei n /94) que dispõe sobre a titularidade da verba honorária resultante da sucumbência, na hipótese de AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.645/DF 6 recentes: advogado empregado da parte vencedora. A circunstância de a entidade eventualmente contar com advogados em seus quadros não satisfaz o critério da pertinência, revelando apenas a existência de eventual interesse processual de agir, de índole subjetiva, que não se coaduna com a natureza objetiva do controle abstrato. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida. 3 Por mero acréscimo, mencionem-se outros precedentes da Corte ainda mais Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo único do art. 1º da Lei nº 4.377/2001 do Estado do Sergipe. Norma que repercute tão somente na carreira dos oficiais policiais militares. Associação Nacional das Entidades Representativas de Praças Policiais e Bombeiros Militares (ANASPRA). Entidade representativa dos interesses dos praças policiais militares. Ilegitimidade ativa. Ausência de pertinência temática. Agravo a que se nega provimento. 1. A jurisprudência do STF é firme no sentido de se exigir, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais para as ações de controle concentrado, a existência de correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. A categoria funcional dos policiais militares é subdividida em duas carreiras distintas, a dos oficiais policiais militares e a dos praças policiais militares, nos termos do art. 8º do Decreto-Lei nº 667/69, cujo ingresso ocorre por meio de concursos distintos, sendo também diversos os cursos de formação e as atribuições. Não há pertinência temática entre o objeto social da associação autora, que reúne as entidades de praças policiais militares dos estados e do Distrito Federal e atua na defesa dos interesses de tal categoria, e o conteúdo normativo do dispositivo legal questionado, que repercute tão somente na carreira dos oficiais policiais militares. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. 4 3 STF. Plenário. ADI MC. Rel.: Min. Ilmar Galvão. DJ, 30 set STF. Plenário. ADI AgR. Rel.: Min. Dias Toffoli. 1º/8/2014. DJe-195, 7 out AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.645/DF 7 AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIO- NALIDADE. LEI /2011. ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA DE ÓR- GÃOS DO CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA DA CON- CORRÊNCIA - CADE. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚS- TRIA CNI. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDA- DE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. INSUFICIÊNCIA DE MERO INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidaram de disciplinar a atuação administrativa de órgãos do Conselho Administrativo de Defesa da Concorrência - CADE, e os objetivos institucionais perseguidos pela requerente (CNI), voltados, especificamente, para a proteção dos interesses das empresas industriais. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/ A mera potencialidade geral de dano, de caráter econômico-financeiro, não é suficiente para estabelecer a relação de pertinência temática entre os objetivos estatutários da agravante e as normas impugnadas. Precedentes: ADI MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJ de 17/11/ Agravo Regimental conhecido e não provido. 5 AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ENTIDADE DE CLASSE. ASSOCIA- ÇÃO NACIONAL DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES URBANOS - NTU. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATI- VA AD CAUSAM. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A juris- 5 STF. Plenário. ADI AgR. Rel.: Min. Alexandre de Moraes. 18/12/2017. DJe-19, 2 fev AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.645/DF 8 prudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais para as ações de controle concentrado, a existência de correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidaram de inaugurar e disciplinar o veto popular como instrumento de participação popular no processo legislativo no âmbito do Município de Aracaju, e os objetivos institucionais perseguidos pela autora (NTU), que estão voltados para a proteção dos interesses de empresas de transportes urbanos. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI AgR, Rel. Min. ROSA WE- BER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/ Agravo regimental a que se nega provimento. 6 Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Confederação sindical. Pertinência temática. Ausência. Ilegitimidade ativa. 1. A jurisprudência do STF é firme no sentido de se exigir, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais para as ações de controle concentrado, a existência de correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que dizem respeito à concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS, e os objetivos institucionais perseguidos pela autora, que estão voltados, em suma, para entidades sindicais e trabalhadores inorganizados em sindicatos nas indústrias metalúrgicas, mecânicas e de material elétrico, eletrônico e de informática. Ademais, os interesses por ela abrangidos não são atingidos de maneira direta pelos dispositivos questionados. Precedentes da Corte no mesmo sentido. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. 7 6 STF. Plenário. ADPF 385-AgR. Rel.: Min. Alexandre de Moraes. 16/10/2017. DJe-244, 25 out STF. Plenário. ADI AgR. Rel.: Min. Dias Toffoli. 2/12/2016. DJe-30, 15 fev AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.645/DF 9 Dessa maneira, por representar associados de categorias diversas e por não ter demonstrado a referência direta entre o ato questionado e o seu objeto social, a AN- SEMP carece de legitimidade ativa para propor esta ação, que, por isso, deve ser extinta sem o julgamento do mérito. III. FALTA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL DIRETA Consoante a motivação expressa do ato questionado, sua edição se deu a partir da competência conferida pelo art. 130-A, 2º, I, da Constituição da República e teve por escopo de estabelecer diretrizes uniformes para regulamentar a percepção de direito previsto expressamente no art. 50, II, da Lei 8.625/1993. Há, ademais, suporte legal para pagamento de auxílio-moradia a membros do Ministério Público da União nos arts. 227, VIII, e 287 da Lei Complementar 75/1993. Diante de tal panorama, é improcedente a tese de que a Resolução 117/2014, do Conselho Nacional do Ministério Público, teria usurpado competência legislativa e instituído benefício sem previsão legal. Eventual incompatibilidade normativa, caso houvesse, dar-se-ia, num primeiro momento, entre a Resolução 117/2014 do CNMP e as disposições das normas infraconstitucionais referidas, o que demandaria, não um juízo de constitucionalidade do ato, mas de sua legalidade, objeto impróprio de ação direta de inconstitucionalidade. A questão, assim, não tem natureza imediatamente constitucional, o que exclui o seu debate por meio da demanda proposta. A propósito, é essa a jurisprudência dessa Corte: INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Portaria n o 796/2000, do Ministro de Estado da Justiça. Ato de caráter regulamentar. Diversões e espetáculos públicos. Regulamentação do disposto no art.
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