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  • 1. ipea 45anos Por um Brasil desenvolvido ipea Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Organizadores JOSÉ CELSO CARDOSO JR. PAULO R. FURTADO DE CASTRO DIANA MEIRELLES DA MOTTA A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988 REVISITADA: RECUPERAÇÃO HISTÓRICA E DESAFIOS ATUAIS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NAS ÁREAS REGIONAL, URBANA E AMBIENTAL Volume 2
  • 2. Governo Federal Ministro de Estado Extraordinário de Assuntos Estratégicos – Roberto Mangabeira Unger Secretaria de Assuntos Estratégicos Fundação pública vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiro – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Administração e Finanças Fernando Ferreira Diretor de Estudos Macroeconômicos João Sicsú Diretor de Estudos Sociais Jorge Abrahão de Castro Diretora de Estudos Regionais e Urbanos Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos Setoriais Márcio Wohlers de Almeida Diretor de Cooperação e Desenvolvimento Mário Lisboa Theodoro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe da Assessoria de Imprensa Estanislau Maria de Freitas Júnior Assessor-Chefe da Comunicação Institucional Daniel Castro Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
  • 3. ipea 45anos Por um Brasil desenvolvido ipea Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Organizadores JOSÉ CELSO CARDOSO JR. PAULO R. FURTADO DE CASTRO DIANA MEIRELLES DA MOTTA A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988 REVISITADA: RECUPERAÇÃO HISTÓRICA E DESAFIOS ATUAIS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NAS ÁREAS REGIONAL, URBANA E AMBIENTAL Volume 2
  • 4. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2009 Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro SérieAcompanhamento eAnálise de Políticas Públicas Volume 1 A Constituição Brasileira de 1988 Revisitada: recuperação histórica e desafios atuais das políticas públicas nas áreas econômica e social, José Celso Cardoso Jr. (Organizador) Volume 2 A Constituição Brasileira de 1988 Revisitada: recuperação histórica e desafios atuais das políticas públicas nas áreas regional, urbana e ambiental, José Celso Cardoso Jr., Paulo R. Furtado de Castro e Diana Meirelles da Motta (Organizadores) EquipeTécnica–ProjetoPerspectivasdoDesenvolvimentoBrasileiro José Celso Cardoso Jr. (Coordenador) Carlos Henrique Romão de Siqueira José Carlos dos Santos Maria Vilar Ramalho Ramos Equipe Dirur – ProjetoA Constituição Brasileira de 1988 Revisitada Liana Carleial (Diretora) Bruno Cruz (Diretor Adjunto) Paulo R. Furtado de Castro (Coordenador) Diana Meirelles da Motta (Coordenadora) A Constituição brasileira de 1988 revisitada : recuperação histórica e desafios atuais das políticas públicas nas áreas regional, urbana e ambiental / organizadores: José Celso Cardoso Jr., Paulo R. Furtado de Castro, Diana Meirelles da Motta. – Brasília : Ipea, 2009. v.2 (201 p.) : gráfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-022-2 1.Constituição (1988).2.Políticas Públicas.3.Desenvolvi- mento Regional.4.Política Urbana.5.Federalismo.6.Meio Ambiente.7.Análise Histórica.8.Brasil.I.Cardoso Júnior,José Celso Pereira.II.Castro,Paulo Roberto Furtado de.III.Motta, Diana Meirelles da.IV.Instituto de Pesquisa EconômicaAplicada. CDD 342.81 As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratégicos. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas.
  • 5. SUMÁRIO APRESENTAÇÃO Diretoria Colegiada .............................................................................................................7 INTRODUÇÃO A CF/88: DESENVOLVIMENTO E POLÍTICAS URBANAS, DESIGUALDADES REGIONAIS, FEDERALISMO FISCAL E MEIO AMBIENTE Liana Carleiale Bruno Oliveira Cruz .....................................................................................9 PARTE I: CONTEXTO HISTÓRICO E SIGNIFICADO ATUAL DA CF/88...........................15 CAPÍTULO 1 PARA ALÉM DA AMBIGUIDADE: UMA REFLEXÃO HISTÓRICA SOBRE A CF/88 Plínio de Arruda Sampaio ..................................................................................................17 PARTE II: A CF/88 E A DINÂMICA REGIONAL, URBANA E AMBIENTAL.....................33 CAPÍTULO 2 A CF/88 E AS DESIGUALDADES REGIONAIS Carlos Wagner de Albuquerque Oliveira, Bruno Oliveira Cruz, João Carlos Magalhães, César Castro, Danielle Alencar Parente Torres e Isabel Mendes de Faria Marques ................35 CAPÍTULO 3 A CF/88 E O FEDERALISMO FISCAL Rogério Boueri,Alexandre Manoel, Marcelo Abi-Ramia e Roberta Vieira .............................61 CAPÍTULO 4 A CF/88 E O DESENVOLVIMENTO URBANO Diana Meirelles da Motta, Sérgio Ulisses Silva Jatobá e Rômulo Ribeiro..............................91 CAPÍTULO 5 A CF/88 E AS POLÍTICAS SETORIAIS URBANAS Maria da Piedade Morais, Pedro Humberto de Carvalho Jr., Paulo Augusto Rego, Rafael Pereira e Valdemar Araujo .....................................................................................117 CAPÍTULO 6 A CF/88 E O MEIO AMBIENTE José Aroudo Mota, Geraldo Sandoval Góes, Jefferson Lorencini Gazoni, José Maria Reganhan e Marcelo Teixeira da Silveira..........................................................159 PARTE III: A CF/88 VINTE ANOS DEPOIS: AVANÇOS E DESAFIOS............................181 CAPÍTULO 7 A ORDEM ECONÔMICA NO ESPAÇO Gilberto Bercovici............................................................................................................183
  • 6. APRESENTAÇÃO Na atual quadra histórica de desenvolvimento da sociedade brasileira, as desigual- dades sociais e regionais, a pobreza extrema, a extravagante concentração de luxos de renda e estoques de riqueza, a insegurança no trabalho e nas ruas, as discrimina- ções de raça, gênero e idade, a baixa qualidade dos serviços públicos, entre outros problemas relevantes, são fenômenos analiticamente inteligíveis, mas moralmente inaceitáveis. Porquanto muito se tenha avançado na compreensão desses fenôme- nos, ainda não é possível vislumbrar uma concentração de interesses que rompa rápida e estruturalmente com as mazelas que assolam o cotidiano dos brasileiros. Passados mais de vinte anos daquele que foi o “lento, gradual e seguro” pro- cesso de redemocratização da sociedade brasileira, e exatos vinte anos da chamada Constituição Cidadã, devemos dizer que inúmeros avanços foram obtidos, mas, igualmente, reconhecer que imensos obstáculos ainda precisam ser examinados e superados. Para tanto, um aspecto que precisa ser considerado com mais atenção, entre nós brasileiros, é que os complexos embates que envolvem os processos decisórios em contextos democráticos reletem tanto o grau de amadurecimento das instituições e dos grupos de interesses organizados como a própria herança social e os ambientes políticos e econômicos dentro dos quais eles atuam. Por isso, recursos de poder muito diferentes e assimétricos em posse dos diversos grupos sociais em movimento na conjuntura, e estratégias de ação coletivas nem sempre transparentes ou respeitosas das regras democráticas vigentes, estariam a desnudar um caráter mais competitivo que cooperativo das posições políticas em disputa, não raras vezes dotadas de um viés perigosamente conlitivo. É nesse contexto que foi colocado, para os pesquisadores do Ipea, o desaio deste projeto de relexão sobre os vinte anos da Constituição Federal de 1988 (CF/88), buscando-se, sobretudo, realizar um trabalho de atualização e de ressig- niicação histórica acerca dos avanços, limites e horizontes que se apresentam hoje para as políticas públicas e para a construção de um projeto de desenvolvimento econômico e humano inclusivo no país. Importante dizer que o esforço de relexão aqui realizado visa instituciona- lizar e sistematizar, no Ipea, uma prática de acompanhamento, análise, avaliação e prospecção das diversas políticas, programas e ações governamentais de âmbito federal. Para tanto, além do trabalho cotidiano de assessoramento técnico prati- cado por boa parte de seus técnicos junto a diversos parceiros em ministérios e outros órgãos e instâncias de governo, torna-se necessário, também, desenvolver metodologias especíicas e outras ferramentas de trabalho coletivo, visando pro- mover, de modo permanente, essas atividades de acompanhamento e avaliação
  • 7. das ações do governo federal em cada um dos campos de atuação e conhecimento das diretorias do Ipea. Assim, pretende-se obter, ao longo dos anos, capacitação técnica e visão institucional abrangente e aprofundada acerca dos problemas na- cionais e da capacidade das políticas públicas de enfrentá-los adequadamente. Esse objetivo, que é o cerne da existência e do funcionamento do Ipea, ganha um impulso decisivo com esta publicação, revelando capacidade técnica e condições excepcionais para sua realização. Boa leitura e relexão a todos! Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira João Sicsú Jorge Abrahão de Castro Liana Maria da Frota Carleial Márcio Wohlers de Almeida Mário Lisboa heodoro
  • 8. INTRODUÇÃO A CF/88: DESENVOLVIMENTO E POLÍTICAS URBANAS, DESIGUAL- DADES REGIONAIS, FEDERALISMO FISCAL E MEIO AMBIENTE Liana Carleial* Bruno Oliveira Cruz** Este volume é dedicado à discussão dos principais avanços e desaios da Cons- tituição de 1988 (CF/88) nas áreas de desenvolvimento e políticas urbanas, desigualdades regionais, federalismo iscal e meio ambiente. Estes temas ates- tam a grande preocupação dos constituintes em ampliar e consolidar os di- reitos sociais dos brasileiros na construção de uma cidadania mais justa e democrática. Com efeito, os principais debates durante o processo constituin- te foram centrados na garantia dos avanços democráticos e na retomada do desenvolvimento social e econômico do país. É natural que, após um longo período de cerceamento das liberdades e práticas democráticas, a garantia dos direitos democráticos se tornasse uma das vertentes principais da nova Carta. Por sua vez, o crescimento econômico espetacular dos anos 1970 começara a tropeçar; no início dos anos 1980, instala-se a crise industrial, fragiliza-se o padrão de inanciamento estatal do desenvolvimento, produzindo-se taxas negativas de variação do Produto Interno Bruto (PIB). Em consequência, os mercados de trabalho brasileiros, que haviam criado 25 milhões de ocupa- ções, entre 1950 e 1980, passaram a gerar desemprego e ampliação da estru- tural informalidade. Este é o contexto socioeconômico em que foi elaborada a nova Constituição. A Constituição de 1988 caracteriza-se por ser a primeira constituição brasileira que destina um capítulo especíico para a política urbana, inovando o ordenamento jurídico e urbanístico, ao criar princípios e diretrizes funda- mentais para o desenvolvimento urbano e a melhoria da gestão municipal. A identiicação e o entendimento dos avanços, limites, desaios e horizontes das políticas públicas de desenvolvimento urbano são tratadas na seção inicial deste trabalho. * Diretora da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mail: liana.carleial@ipea.gov.br. ** Diretor Adjunto da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mail: bruno.cruz@ipea.gov.br.
  • 9. 10 A Constituição Brasileira de 1988 Revisitada Observe-se o intenso processo de urbanização vivido pelo Brasil nas três décadas que antecedem à Constituição, de modo que o novo texto não poderia ignorar a política de desenvolvimento urbano e seu quadro institucional e legal voltado para o planejamento e o ordenamento territorial. Por sua vez, o cres- cimento acelerado das cidades brasileiras, principalmente das médias e grandes metrópoles, adicionou novos desaios tanto urbanísticos, criando novas deinições e usos da propriedade urbana, como na gestão municipal, adotando novos meca- nismos de planejamento e ação governamental em termos municipais. Essas duas vertentes são abordadas nos períodos pré e pós-Constituição de 1988, com destaque para os novos dispositivos constitucionais de desenvolvi- mento urbano. Ao inal, são apresentadas recomendações para o aperfeiçoamento das políticas públicas no âmbito dos dispositivos constitucionais referentes ao desenvolvimento urbano. É importante mencionar que o processo constituinte ampliou a politização da questão urbana com o fortalecimento da organização da sociedade em âmbito nacional, por meio dos movimentos populares em defesa do direito à habitação e das questões ambientais. Com efeito, a politização da questão urbana, ampliada no processo constituinte, revela-se principalmente pela atuação do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), com ênfase no estímulo à participação da sociedade na gestão municipal, na recuperação pelo poder público da valori- zação imobiliária, na condição do plano diretor municipal como instrumento de reforma urbana e na preservação do meio ambiente. A seguir, discutem-se as políticas setoriais urbanas, como habitação, saneamento e transporte urbano, incluídas no conceito de direito à moradia em sentido amplo e tidas pela Constituição de 1988 como serviços públicos de caráter essencial. Esta seção aborda, assim, as políticas setoriais urbanas à luz da Constituição de 1988, e de outros instrumentos legais de âmbito nacional, sob uma perspectiva histórica, destacando os principais avanços e limites no alcance do direito à moradia e no acesso aos serviços públicos de saneamento básico e transporte urbano adequados. No Brasil, o texto constitucional de 1988 determina a prerrogativa para a incorporação de novos direitos que, até então, não iguravam na Constituição brasileira, pelo § 2o do Art. 5o . Por sua vez, a Emenda Constitucional no 45, de 2004, estabelece, em seu § 3o , que os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos aprovados na Câmara e no Senado, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, são equivalentes às emendas consti- tucionais. Portanto, pode-se airmar que a Constituição brasileira consubstancia, no rol dos direitos sociais básicos, aqueles enunciados nos tratados internacionais, incluindo os relativos aos direitos humanos.
  • 10. 11Recuperação Histórica e Desafios Atuais Observe-se que a Lei no 11.124, de 16 de julho de 2005, primeiro projeto de lei de iniciativa popular, apresentado ao Congresso Nacional em 19 de novembro de 1991, também foi um passo determinante para garantir o direito à moradia e reduzir as desigualdades socioeconômicas. Esta lei cria o Sistema Nacional de Ha- bitação de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interes- se Social (FNHIS) com o objetivo explícito de implementar políticas e programas de investimentos que promovam o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável para a população de menor renda, acolhendo o princípio da moradia digna como um direito e um vetor de inclusão social. A Constituição de 1988 foi também a primeira a contemplar explicitamente o termo saneamento em seu texto. Mas, excluído do rol de direitos sociais, o sanea- mento básico foi incorporado na Constituição pelo inciso XX do Art. 21 como um dos elementos da infraestrutura urbana. Os serviços de saneamento são concebidos como um elemento integrante da qualidade de vida urbana e, em decorrência dis- so, um requisito importante para o bem-estar dos cidadãos e a garantia da digni- dade da pessoa humana. A importância de um espaço urbano de qualidade como base de organização da vida coletiva se expressa também no inciso IX do Art. 23, em que está deinida como competência comum da União, dos estados, do Distri- to Federal e dos municípios “promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico”. Para a consecução destes objetivos, deiniu-se que o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento urbano. Outro tema importante discutido no processo constituinte diz respeito ao transporte urbano. Há um avanço histórico na deinição da competência sobre a legislação de trânsito e transporte urbano, pois até a Constituição de 1967- 1969, por exemplo, as constituições nacionais não indicavam de forma explícita de quem era a competência para legislar sobre trânsito e transporte municipal. Em geral, as quatro constituições republicanas anteriores atribuíam como compe- tência privativa à União legislar sobre tráfego (envolvendo transportes por via fér- rea, via d’água, via aérea ou estradas de rodagem) interestadual ou internacional. Ao atribuir à União a competência privativa de legislar sobre tráfego e trânsito nas vias terrestres, sem especiicar sua dimensão político-territorial, o Art 8o (XVII) da Constituição de 1988 inclui de maneira implícita todo trânsito (de caráter inter- nacional, interestadual e municipal) sob o campo de normatização da União. Ao reconhecer a importância de uma política urbana articulada, a Constituição de 1988 prevê a criação de diretrizes para o desenvolvimento urbano que incluam a questãodostransportesurbanos–alémdahabitaçãoedosaneamento(Art.21,XX)–, e a criação de diretrizes próprias para uma política nacional de transporte, atribuin- do competência exclusiva à União sobre a criação destas diretrizes (Art. 22, IX).
  • 11. 12 A Constituição Brasileira de 1988 Revisitada Sob coordenação do Ministério das Cidades, desde 2003, as diretrizes são traçadas pela Conferência Nacional das Cidades, pelo Conselho Nacional de Trânsito e pelo Conselho das Cidades. Note-se que a Constituição de 1988 atribuiu também ao Estado o papel de criar programas de prevenção e atendimento especializado para os portadores de deiciência física, sensorial ou mental, mediante facilitação do acesso aos bens e serviços coletivos, com a eliminação de preconceitos e obstáculos arquitetônicos (Art. 227, § 1o , II). Além disso, há a exigência de leis que disponham sobre a adaptação dos logradouros, dos edifícios de uso público e dos veículos de trans- porte coletivo atualmente existentes, a im de garantir acesso adequado às pessoas portadoras de deiciência (Art. 244 e Art. 227, § 2o ). A preocupação com a redução das desigualdades sociais e regionais esteve presente em todo o debate constitucional. Com efeito, entre os objetivos fun- damentais da República Federativa do Brasil (Art. 3o ) consta: “III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”. As desi- gualdades regionais no Brasil ainda preocupam todos os que se defrontam com a questão, conigurando indagações e suposições acerca do comportamento da dinâmica regional brasileira e do papel do Estado. Com a Constituição de 1988, coube à União o papel de coordenadora da política de desenvolvimento regional, cujas ações devem ser integradas e compar- tilhadas com as unidades federadas. Assim, o capítulo sobre o tema trata de iden- tiicar se existe coordenação nas políticas nacionais de desenvolvimento regional, até que ponto elas se coniguram como tal e se são importantes e suicientes para a solução do problema das desigualdades regionais. Reletindo ainda o desejo do constituinte, de ampliar as liberdades indi- viduais e a restauração da democracia, o texto constitucional acaba por iden- tiicar a descentralização de recursos do governo central para os entes sub- federados. Como uma inovação da Constituição, o município é reconhecido pela Carta Magna, explicitamente, como um ente federado. Assim, o capítulo sobre a questão federativa trata das transferências e do novo desenho do federa- lismo iscal pós-Constituição e as subsequentes alterações na legislação, como a introdução da Lei de Responsabilidade Fiscal. Finalmente, e não menos importante, a Constituiçã
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