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UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE

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UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE FACULDADE DE LÊTRAS E CIÊNCIAS SOCIAIS DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CIÊNCIA POLITICA LICENCIATURA EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Licencianda: Paula Gabriel Cuinhane Supervisor:
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UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE FACULDADE DE LÊTRAS E CIÊNCIAS SOCIAIS DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CIÊNCIA POLITICA LICENCIATURA EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Licencianda: Paula Gabriel Cuinhane Supervisor: Dr. António Bila Análise do cumprimento do Decreto de contratação pública em Moçambique: o caso do concurso público para apetrechar a vila de jogos africanos Maputo 2011 Maputo, Agosto de O caso do concurso para o apetrechamento da vila de jogos Maputo 2011 Trabalho de Fim de Curso apresentada em cumprimento dos requisitos exigidos para obtenção do grau de licenciatura em Administração pública, pela Faculdade de Letras e Ciências Sociais da Universidade Eduardo Mondlane. Presidente Supervisor Oponente Maputo, Agosto de Declaração de Honra Declaro por minha honra que este trabalho de fim de curso nunca foi apresentado na essência para obtenção de qualquer grau e que ele constitui o resultado de minha investigação pessoal, estando citadas no texto e nas referências bibliográfica as fontes que utilizei na concepção do mesmo. A licencianda Maputo, Agosto de O caso do concurso para o apetrechamento da vila de jogos Maputo 2011 Tudo está bem quando termina bem. William Shakespeare 4 Dedicatória Dedico este trabalho à minha mãe que tudo, mas tudo mesmo, fez para que eu conseguisse chegar ate aqui. Tudo que sou, devo a ela. 5 O caso do concurso para o apetrechamento da vila de jogos Maputo 2011 Agradecimentos Em primeiro lugar, agradeço a Deus pela bênção e por nunca me deixar caminhar sozinha nesta estrada. Ele é meu pastor e nada me faltará. Agradeço a minha mãe, que junto comigo acreditou que este dia ia chegar, e chegou. Ao meu Pai que desde criança disse-me que eu ia chegar até aqui. Aos meus irmãos Francisco, Jossefa, Dias, Gerlinda, Norcílio, Emerson e Laurinância pelo apoio me concedido. A minha tia Fátima com quem sempre contei, nestes anos de estudo. A minha prima Celeste e ao seu marido Valdemiro pela disponibilidade de ajudar. Aos meus amigos cláudio e Alito pelo suporte. Ao meu supervisor, Dr. António Bila vai um agradecimento muito especial. Ao Dr. Salvador Cadete por todo o apoio, muito obrigada. Ao meu grande amigo, António Tabuela, obrigada. Só em momentos de necessidade que se conhecem os amigos, por isso digo, sem ti não estaria até então sem rumo, mais uma vez obrigada. Aos meus colegas vai o meu obrigado em especial ao Argélio, Nércia e Piedade. Muito obrigado, também, aos meus docentes que me acompanharam durante o processo de ensino e aprendizagem. 6 Lista de abreviaturas UFSA- unidade de funcionamento e supervisão das aquisições UGEA- unidade de gestão e execução das aquisições COJA- comité organizador dos jogos africanos 7 O caso do concurso para o apetrechamento da vila de jogos Maputo 2011 Índice de tabelas Pag. Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Resumo Procurement público é o procedimento pelo qual o Estado adquire bens, serviços e obras. O objectivo deste estudo é de analisar em que medida as regras de avaliação e decisão são compridas na contratação pública em Moçambique e tomamos como estudo de caso o concurso público para apetrechar a Vila de Jogos Africanos. Para o alcance deste objectivo tomamos como técnica de recolha de dados a pesquisa bibliográfica, a documental e as entrevistas semiestruturadas. O estudo mostra que a falta de definição de um modelo de avaliação das propostas, para casos de uso de critério conjugado para avaliação e decisão, como é o caso do nosso estudo, tem dificultado o trabalho do júri na hora definir o vencedor. As evidências são a falta de definição de uma fórmula matemática que permitisse a definição da proposta economicamente mais vantajosa, através da soma dos factores definidos como essenciais para a adjudicação; o uso do critério de menor preço embora o concurso, em seus documentos, pedisse o uso do critério conjugado. As conclusões obtidas apontam que as práticas de procurement em Moçambique devem ser melhoradas e isso começa por capacitar pessoal sobre a matéria de contratação pública e melhorar os mecanismos de supervisão para que as decisões não sejam tomadas a bel-prazer e sejam corrigidas as falhas ainda no decorrer do processo. Palavras-chave: Procurement, Concurso, Adjudicação. 9 O caso do concurso para o apetrechamento da vila de jogos Maputo 2011 Sumario PARTE I I. Introdução...12 II. III. Contextualização.14 Problematização Objectivos Hipóteses Justificação da Escolha do Tema. 19 IV. Revisão da Literatura Métodos de aquisição Princípios Gerais do Procurement Público.22 V. Quadro Teórico Teoria do Procurement público O Concurso Público Modelo de avaliação das propostas em concursos públicos...27 VI. Definição dos Conceitos. 29 VII. Metodologia 31 10 PARTE II VIII. Descrição e análise de dados Descrição do Objecto de Estudo Descrição de dados A Contratação Pública em Moçambique Análise de Dados Análise do regulamento de contratação pública de Moçambique à luz dos princípios gerais do procurement público...51 IX. Conclusões..53 X. Recomendações..55 Referências bibliográficas. 56 Anexos O caso do concurso para o apetrechamento da vila de jogos Maputo 2011 I. Introdução PARTE I A Administração Pública é, segundo Caetano (2007), um conjunto de instituições e organizações do Estado que realizam actividades com vista à satisfação das necessidades colectivas de forma cabal e racional. Ela tem como finalidade a prossecução do interesse colectivo/público. Para prosseguir este interesse, esta precisa adquirir obras, bens e serviços públicos de terceiros. Para tal, precisa de recorrer a um processo, chamado procurement público. Este processo é regido por normas jurídicas do direito público, que visam tornar o mesmo isento e transparente. Em Moçambique, estudos realizados pelo Centro de Integridade Pública apontam para a falta de transparência e isenção no processo de contratação pública. Sabe-se que, no entanto que o Governo aprovou o decreto 15/2010 de 24 de Maio, que regula a contratação pública em Moçambique, com vista a tornar o processo mais próximo dos padrões internacionais e tornar o procedimento mais transparente. Analisar em que medida as regras plasmadas no mesmo são cumpridas, sobretudo quanto aos critérios de avaliação e decisão, é o que nos propomos a estudar. Para tal, o concurso para apetrechar a vila de jogos africanos é o nosso caso-estudo. A primeira parte, do trabalho, será dedicada à revisão da literatura e a apresentação do quadro teórico sobre o procurement público. Vamos arrolar os métodos de contratação com menção ao método regra e os critérios de avaliação e decisão. Os princípios que norteiam este processo, também, vão merecer atenção. Quanto aos critérios de avaliação e decisão, visto que o concurso em análise teve como critério, conjugado, o modelo de avaliação das propostas para este critério vai ser fundamental para a nossa análise, por isso mesmo vai merecer atenção. 12 A segunda parte vai consistir na descrição e análise dos resultados do concurso público para apetrechar a vila de jogos. Atendendo que o instrumento legal que guia a contratação pública em Moçambique é o decreto 15/2010, vamos fazer uma breve revisão dos pontos relevantes e será analisado à luz dos princípios geralmente aceitos para aferir a sua conformidade com os mesmos. Por fim, serão apresentadas as conclusões e as recomendações. 13 O caso do concurso para o apetrechamento da vila de jogos Maputo 2011 II. Contextualização Vários países africanos têm revisto os seus instrumentos de contratação pública. Essa revisão tem em vista, segundo o apontado por Odhiambo e Kamau (2008), entre outras coisas, melhorar a transparência no processo de contratação e tornar os procedimentos mais próximos dos padrões internacionalmente exigidos. A título de exemplo tomamos os países do leste africano, nomeadamente Quénia, Uganda e Tanzânia, cuja revisão partiu da percepção de perda de dinheiro através de acordos de má qualidade, como referem os autores acima citados. Ainda segundo estes autores, os países reviram os seus instrumentos legais de contratação a partir de estudos realizados por consultores que recomendaram a promoção da transparência, prestação de contas e eficácia no processo de aquisição de obras, bens e serviços. Em Moçambique, refere o relatório da Unidade de Funcionamento e Supervisão das Aquisições (UFSA) de 2011, que antes da independência, as compras do Estado eram regulamentadas pelo Decreto nº 4006/69 de 19 de Fevereiro, posto em vigor pela portaria 551/71 de 12 de Outubro. Apôs a independência, entrou em vigor um novo regulamento pelo Decreto 42/89 de 28 de Dezembro. Este regulamento não fazia menção a contratação de empreitada de obras públicas e nem de prestação de serviços, apenas regulava as compras do Estado, segundo o referido relatório da UFSA. Ainda segundo o mesmo relatório, o decreto nº 29/97, de 23 de Setembro aprovou o regulamento de aquisições e requisições de serviços para os órgãos do aparelho do estado e instituições subordinadas, revogando o decreto 42/89. Em 2005 foi aprovado o regulamento de contratação de empreitadas de obras públicas, fornecimento de bens e prestação de serviços ao Estado, publicado no Decreto nº 54/2005, de 13 de Dezembro que revogou os anteriores instrumentos de contratação que estavam em vigor. Este instrumento legal foi aprovado com vista consolidar os instrumentos de contratação pública, em vigor até então, e responder aos desafios do desenvolvimento económico e social do país, bem como a fiabilidade dos mecanismos de transparência. 14 Aliás, a transparência é apontada por Mosse e Munguambe (2007) como regra de ouro nas compras de bens e serviços por parte do Estado. Decorridos quatro anos da sua implementação, registaram-se avanços significativos nos processos de contratação realizados pelos órgãos e instituições do Estado, mas houve necessidade de melhorar ainda mais a aplicação rigorosa do mesmo para não abrir espaço a práticas ilícitas. Neste contexto, em 2009 iniciou o processo de revisão do regulamento de contratação de empreitada de obras públicas, fornecimento de bens e prestação de serviços ao Estado aprovado pelo Decreto nº 54/2005. Em 2010, o Governo aprovou a revisão do regulamento e revogou o Decreto nº 54/2005 com a publicação do regulamento revisto no Decreto nº 15/2010, de 24 de Maio, cuja entrada em vigor iniciou a 23 de Agosto de Os objectivos do novo regulamento, segundo o relatório da comissão encarregue pela elaboração 1, são: aumentar a transparência nos processos de contratação pública; desconcentrar e descentralizar o processo de aquisições, até ao Órgão ou Instituição do Estado de escalão mais baixo que tiver uma tabela orçamental para executar; garantir a participação de pequenos fornecedores de bens e prestadores de serviços nos concursos; ampliar o âmbito de participação de micro, pequenas e médias empresas; fomentar a participação de empresas nacionais nos concursos, através da aplicação de margens de preferência; adoptar documentos de concurso padronizados, obedecendo princípios internacionalmente aceitos; permitir maior celeridade, flexibilidade e transparência nos processos de contratação pública realizados pelos órgãos e instituições do Estado; simplificar os procedimentos de contratação pública. 1 Relatório adquirido na UFSA 15 O caso do concurso para o apetrechamento da vila de jogos Maputo 2011 III. Problematização O Procurement público é, segundo Odhiambo e Khamau (2008), o processo usado pela Administração Pública para adquirir bens, serviços e obras. Mosse e Munguambe (2007) referem que, este é um processo que bem feito evita que o Estado compre Gato por Lebre; evita o favorecimento por parte de quem decide, o tráfico de influências e as burlas. Em Moçambique fala-se muito da falta de cumprimento das normas que regem o procurement público. Chega a falar-se mesmo em violação do regulamento que rege o processo que tem impacto directo no serviço público prestado. Mosse e Munguambe (2007) referem que o processo de contratação para a instalação de scanners para inspecção não intrusiva esteve cercado por conflitos de interesses, e o vencedor do concurso trocou de marca e proveniência do equipamento proposto, durante o processo de concurso, executando o contrato por um outro equipamento, ferindo desse modo uma das principais regras da contratação pública. Os autores referem ainda que a empresa adjudicada não reunia vários dos critérios requeridos, como por exemplo vasta experiência no ramo requerido, visto que apenas tinha um ano de existência, na época em que se realizou o concurso. Em Março de 2012 o Procurador-geral da República (PGR) Augusto Paulino referiu em Gaza, durante um encontro com personalidades influentes da província 2, que o processo de contratação pública, sobretudo para a realização de obras, é ferida de graves irregularidades, o que faz ser contratada uma Empresa sem capacidade para executar a obra, e culminando em má qualidade da mesma. Disse ainda que o júri cobra somas de dinheiro para favorecer quem efectivamente não merece e não demonstra capacidade a altura de realizar a obra. Continuou fazendo referência a casos de abandono das obras por parte dos empreiteiros sem nenhuma explicação para tal. Por essa razão, há todo interesse de se aferir se esses concursos obedeceram ou não as regras definidas e se os vencedores foram verdadeiramente bem seleccionados. 2 Ver no portal do governo (www.portaldogoverno.gov.mz) 16 Ainda no âmbito de infra-estruturas, o Millennium Challenge Account (MCA) diz que poderá cortar o apoio a Moçambique devido ao incumprimento dos prazos na construção de estradas e fontes de abastecimento de água. O problema de atraso dos empreiteiros pode comprometer o país a receber uma segunda tranche para o combate à pobreza 3 Relatórios de organizações de consultoria e auditoria, como é o caso da Ernest & Young e da KPMG, citados por Mosse e Munguambe (2007), apontam para a falta de cumprimento das regras de contratação pública vigentes em Moçambique. Os relatórios apontam ainda que os indivíduos colocados nos centros de decisão têm obtido vantagens das fragilidades das funções de controlo para enriquecer-se através da contratação pública. Isto fere, em grande medida, as normas que regem a contratação pública em Moçambique A comunicação social, também, tem denunciado casos de contratação de bens e serviços por parte do Governo sem a observância de regras institucionais durante o procedimento de contratação. Um dos casos, apontados em 2011, foi a do concurso público para fornecimento e montagem de mobiliário à vila de jogos em Maputo. Numa carta enviada ao Ministério da Juventude e Desportos, tornada pública pelo jornal O País 4, a Empresa Home Center denuncia falta de transparência na adjudicação, pois a Comissão Organizadora dos Jogos Africanos (COJA), adjudicou o concurso a Empresas que não pertencem ao ramo solicitado e que não possuíam todos os requisitos para a adjudicação. Posto isto, é necessário perguntar: 3 Moçambique pode falhar segundo financiamento do MCA por incumprimento de prazos. O País, 9 de Novembro Disponível em 4 HOME center denuncia falta de transparência nos concursos do coja. O País, Maputo, 7 de julho Disponível em 17 O caso do concurso para o apetrechamento da vila de jogos Maputo 2011 Em que medida as regras de avaliação e decisão do procurement público são cumpridas em Moçambique: caso do concurso público para fornecimento e montagem de material mobiliário à Vila de jogos africanos na Cidade de Maputo Objectivos: Geral Analisar em que medida foram cumpridas as regras de avaliação e decisão no processo de procurement público realizado pelo Comité Organizador dos Jogos Africanos (COJA). Específicos - Estudar o processo de contratação pública em Moçambique e analisar a sua conformidade com as práticas universalmente aceitas; - Compreender as regras de procedimento estabelecidas no processo de contratação pública para fornecimento e montagem de material mobiliário à vila olímpica na cidade de Maputo; - Avaliar os critérios usados, no concurso em estudo, para a adjudicação Hipóteses: A falta de clareza do regulamento de contratação pública, no estabelecimento dos critérios de avaliação e decisão, abre espaço para a subjectividade na aplicação dos mesmos. A falta de controlo e fiscalização aos agentes contratantes, abre espaço para o incumprimento dos critérios de avaliação e decisão. 18 3.3. Justificação da Escolha do Tema Do ponto de vista científico, a escolha do tema deve-se ao facto de, em grande medida, a Administração Pública ter de recorrer ao processo de procurement público para adquirir bens, serviços e obras de terceiros e com isso prosseguir o interesse colectivo que é sua finalidade última. E estando no curso de administração pública, o tema ganhou pertinência. Ainda do ponto de vista científico, a escolha deve-se, também ao facto de poucos serem os estudos realizados sobre o assunto, em Moçambique, até então. Com objectivo de enriquecer o debate académico sobre a matéria, interessou-nos o estudo do tema. Do ponto de vista social, deve-se, ao facto de alegações, por parte de alguns jornais diários, caso de O Pais, e de figuras como o Procurador-geral da República, de que as regras do procurement público estão a ser violadas e clamam por melhoria no processo. Deve-se, também, ao nosso interesse próprio pelo assunto, despertado durante o decurso do processo de ensino e aprendizagem. A Escolha do concurso para apetrechar a vila de jogos africanos, deve-se à importância que a mesma teve para a realização do maior evento desportivo de Africa. 19 O caso do concurso para o apetrechamento da vila de jogos Maputo 2011 IV. Revisão da Literatura Procurement, segundo Marques (2010), se refere ao processo utilizado por uma organização para celebrar contratos com fornecedores para a compra de bens e serviços. Marques, refere que esta definição não se limita ao processo de compras do governo e do sector público, abrange os processos de aquisição de todas as organizações incluindo empresas privadas. Deste modo o procurement público será aquele que limita o âmbito dos processos usados por governos e organizações do sector público para compra de bens, serviços e outros empreendimentos. Esta definição é partilhada por Odhiambo e Kamau (2008) que definem procurement público como sendo a forma como a administração pública adquire, bens, serviços e obras. Um ponto levantado por Marques foi o de definir procurement no âmbito geral, o que mostra que as organizações do sector privado, também fazem procurement. O que diferencia o procurement privado do público, nas palavras de Patel citado por Marques (2010), é que enquanto no privado a empresa pode desejar ter um processo justo e aberto na obtenção do melhor preço possível, o sector público tem o dever para com os cidadãos de usar procedimentos abertos e transparentes que permitem o escrutínio da justiça. Um processo aberto de procurement público, ainda citando Marques (2010), deverá procurar assegurar que todos os fornecedores interessados estejam conscientes das propostas, e que nenhum concorrente tenha um tipo de vantagem como por exemplo, informação interna. O procurement público é essencial para a boa prestação de serviços públicos, e dizem Mosse e Munguambe (2007) que um processo de procurement público claro, evita que o estado compre gato por lebre, evita o favorecimento por parte de quem decide, o tráfico de influências e as burlas Métodos de aquisição i) O Concurso Público: consiste, segundo Amaral (1994), num procedimento de iniciativa pública aberto à livre competição dos interessados admitidos a fazer valer a sua pretensão de contratar com a Administração em condições de plena igualdade entre as respectivas propostas, 20 para que aquela possa escolher a que melhor satisfaça o interesse público. Nas palavras de Caetano (2007), é um processo resultante do convite, feito ao público ou àque
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