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Congress and foreign policy: a study on the influence of the Chilean Congress on the policy-making process of trade policy during the 1990's

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Conventional wisdom tells us that foreign policy-making is, normally, restricted to the Executive, a trend especially noticeable when in regard to Latin America. The aim of this essay, therefore, is to question such assumption, even thought the
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  Introdução O objetivo deste estudo é avaliar se o Poder Legislativo detém in-fluência sobre a política externa, tendo como base o envolvimentodo Congresso Nacional do Chile no processo decisório da políticacomercial durante a década de 1990. O senso comum indica que te-masrelacionadosàpolíticaexteriorestãorestritosaoPoderExecuti- 89 *Artigo recebido em junho e aprovado para publicação em agosto de 2007.**Mestre em Ciência Política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) e pro-fessordocursodePós-graduaçãoLatoSensuemníveldeespecialização(MBA)emDiplomaciaeNegó-cios Internacionais da Argus/UniverCidade. E-mail: pinheiro.f@gmail.com. CONTEXTO INTERNACIONAL Riode Janeiro, vol.30,n o 1, janeiro/abril 2008, p. 89-139. Poder Legislativoe Política Externa:Um Estudo sobre aInfluência doCongresso Nacionaldo Chile naFormulação daPolítica Comercialdurante a Décadade 1990* Flávio Leão Pinheiro**  vo. Essa percepção aumenta quando diz respeito aos países lati-no-americanos,jáquearegiãoficouestigmatizadapelorecentepas-sado autoritário e pelo presidencialismo forte, que emergiu das car-tas constitucionais democráticas das últimas décadas. No entanto,mesmoanalisandoumpaísconsideradoporgrandepartedaliteratu-ra institucionalista um caso extremo na América Latina, no que dizrespeito aos poderes presidenciais (CAREY; SHUGART, 1992;VALENZUELA, 1998; MAINWARING; SHUGART, 1997a;1997b;SIAVELIS,2000),oresultadodapesquisaapontaparaoutradireção: o Legislativo é um importante ator político no processo deformulação da política comercial chilena.OpontodepartidaparaainvestigaçãoéodebatetravadonaliteraturadeRelaçõesInternacionaisarespeitodosdeterminantespolíticosdapolíticaexterna.Eleesteveinvariavelmentemarcadopelopredomí-niodavisãorealista,fatoquecontribuiuparamarginalizarenfoquesqueconferiammaioratençãoavariáveisdomésticas,poisorealismoestáamparadoempremissasquedificultamessetipodeabordagem 1 (GERNER, 1995; HILL; LIGHT, 1985; SMITH, 1986). De formaobjetiva, e incorrendo no risco da simplificação, pode-se dizer quetaispremissassão:acentralidadedoEstado,aênfasenasrelaçõesdepodereapercepçãodequeaanarquiaéumacaracterísticainerenteàesfera internacional (MORGENTHAU, 1951; KENNAN, 1984;WALTZ,1996).Desdeofinaldadécadade1980,noentanto,háummaior número de trabalhos que utilizam variáveis domésticas paraexplicar a atuação dos Estados no cenário internacional, dialogandocom realistas clássicos, neo-realistas e neoliberais.Apartirdomarcoteóricoapresentadopelosinternacionalistasinsti-tucionalistas(PUTNAM,1988;MILNER,1997;MARTIN,2000)ea par das constatações feitas por novos estudos legislativos sobre aAmérica Latina – mais especificamente sobre o Chile –, que procu-ramquestionaroestereótipodoLegislativocomoinstituiçãomargi-nalnoprocessodecisório,apresentandoargumentosconsistentesde Flávio Leão Pinheiro 90  CONTEXTO INTERNACIONAL – vol. 30, n o 1, jan/abr 2008  que, apesar de o Executivo deter amplos poderes constitucionais, oLegislativo tem, progressivamente, aumentado sua capacidade deinfluenciar o processo decisório de políticas públicas, foi possívelformular hipóteses teóricas para o presente estudo.Acredita-se que a contribuição deste trabalho é válida não só para ocaso chileno, mas para estimular novos estudos sobre outros paísesda região, pois está calcado em questionamentos relegados por boaparte das análises a respeito de integração regional e de política ex-terna latino-americana: qual o grau de complexidade da tomada dedecisões de política externa, sob a ótica doméstica? O Legislativopodeserconsideradoumatorpolíticoemmatériadepolíticaexternaou está alijado do processo decisório?Oartigoestáorganizadodaseguinteforma:aprimeirapartetrazumabreve apresentação da abordagem teórica e discute as relações entreoExecutivoeoLegislativonoChile.Emseguida,apresentaashipó-teses que serão testadas na parte final. Na segunda parte, são expos-tos os dispositivos constitucionais que regulam a ação do ExecutivoedoLegislativonoprocessodecisóriodapolíticacomercial.Porfim,as hipóteses desenvolvidas na primeira parte são testadas diante deestudodecasoqueenvolveaparticipaçãodoCongressoNacionaldoChile na implementação dos Acordos de Complementação Econô-mica (ACEs) e no processo de abertura unilateral da economia – re-dução tarifária – durante a década de 1990.É importante ressaltar que são realmente bastante escassos os traba-lhosquebuscamavaliarainfluênciaparlamentaremmatériadepolí-ticaexterna–epolíticacomercial.Conformeseconstatou,nãoháes-tudosespecíficos. 2 Noquedizrespeitoàliteraturasobrepolíticaco-mercial, na maior parte dos casos, não há menção ao papel exercidopeloPoderLegislativo.Nospoucosestudosquemencionametratamdotema,quasesempreéconferidaàinstituiçãoafunçãodemeroes-pectador do processo decisório. Poder Legislativo e Política Externa: UmEstudo sobre a Influência do Congresso... 91   1. A Metáfora do Jogo deDois Níveis e o PoderLegislativo Em“Diplomacyanddomesticpolitics:thelogicoftwo-levelgames”,RobertD.Putnam(1988)buscaexplicaracooperaçãoentreosEsta-doslevandoemconsideraçãotantooníveldomésticoquantoointer-nacional. Assim, em sua concepção, o modelo de análise para com-preender a dinâmica entre a diplomacia e a política doméstica é o jogo de dois níveis. No nacional (Nível II), estão os grupos de inte-resse,partidospolíticos,burocratasetc.,quepressionamnegociado-res e buscam construir coalizões para impor suas preferências; en-quanto no internacional (Nível I), encontram-se os governos nacio-nais, que buscam atender, dentro do possível, às demandas internasperante outros governos. No Nível I, portanto, há a negociação doacordo,enquantooNívelIIéaesferaquevaiavaliarseoacordopodeser aceito ou não.Duranteoprocessoderatificação 3 empreendidonoNívelII,alógicaque prevalece é a de que só se pode acolher ou vetar por inteiro oacordo alcançado no Nível I, uma vez que emendas acarretariam nareabertura das negociações no Nível I. Em face dessas condições,torna-sefundamentaladeterminaçãodaestruturadeganhosdomés-ticos ( win-set  ) dos atores do Nível II no processo de interação dosdois níveis, já que tal estrutura ditará as condições das negociaçõesno contexto externo. A determinação do  win-set   no modelo do jogode dois níveis é, pois, essencial, e vai depender da dinâmica de trêsvariáveis domésticas que Putnam (1988) apresenta: preferências ecoalizões; instituições; e a estratégia do negociador. Vale ressaltarque,paraalémdaapresentaçãodacausalidadedomésticaparaexpli-carapolíticaexternadosEstados,anovidadeapresentadapeloautordiz respeito à relevância da ratificação das obrigações contraídas noexterior no plano doméstico. Flávio Leão Pinheiro 92  CONTEXTO INTERNACIONAL – vol. 30, n o 1, jan/abr 2008  Umasériedeestudosrecentesutilizaametáforadosjogosdedoisní-veis para se pensar o peso de fatores domésticos sobre a cooperaçãointernacional. Dentre eles, destaca-se o trabalho de Lisa Martin(2000),  Democratic commitments – legislatures and internatio-nalcooperation ,cujoprincipalobjetivoéexplicaroscompromissosinternacionais dos Estados por meio de determinantes políticos do-mésticos,nocaso,aatuaçãodoPoderLegislativo.Procura-se,assim,responderaduasquestões:primeiro,osLegislativosnacionaisinflu-enciam o processo decisório da política externa? Ou seja, as prefe-rências dos legisladores são levadas em conta? Em segundo lugar,casoinfluenciem,quaisasconseqüências?(MARTIN,2000,p.13).Com base em elementos da literatura sobre organização legislativa,interação entre Executivo e Legislativo, e  credible commitment  ,Martinestruturaummodelodeanálisequeresultanasseguintescon-clusões.OgraudeinfluênciadoLegislativonosprocessosdecoope-ração internacional excede à percepção comum – tal influência émaisprofundaesutil.OLegislativopodedelegarpoderesaoExecu-tivoparaestenegociarcomoutrospaíses,maspermanececomcapa-cidadeparainterferirnoprocesso.Sobreasconseqüências,oprinci-pal resultado da interação institucionalizada dos Legislativos é ummaior comprometimento do país com os compromissos assumidosnoexterior,apontandoparapadrõesmaisestáveisdecooperaçãoin-ternacional.ParaacompreensãodaabordagemdeMartin,umpontoéessencial:acompreensão da lei de antecipação das preferências. PressupondoqueapartirdomomentoemqueoExecutivoreconheçaqueainstitui-çãolegislativaéumpontodevetoimportantenoprocesso,serácom-pelidoaconsiderarsuaspreferências,pois,casocontrário,poderátersuas propostas vetadas. Conforme Cox e Morgenstern (2002, p.447), isso implica que a atuação do Legislativo no processo políticonãorequerumaposiçãopró-ativa;elapodedecorrerdahabilidadedainstituiçãodeexercerseupoderdevetodeformaeficiente.Aconclu- Poder Legislativo e Política Externa: UmEstudo sobre a Influência do Congresso... 93
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