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Fundamentos Da Economia Setor Publico Cap.14

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E m vários capítulos anteriores, tivemos a oportunidade de discutir os aspectos da atuação do setor público sobre a atividade econômica. Especificamente foi enfatizado, nos capítulos referentes à Macroeconomia (Capítulos 8 a 13), o papel dos instrumentos de política fiscal, monetária, cambial, comercial e de rendas, no sentido de minimizar as flutuações econômicas relativas ao nível de atividade, de emprego e de preços. No Capítulo 5, discutiu-se como o governo pode interferir no equilíbrio de
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  E m vários capítulos anteriores, tivemos a oportunidade de discutir os aspectos daatuação do setor público sobre a atividade econômica. Especificamente foienfatizado, nos capítulos referentes à Macroeconomia (Capítulos 8 a 13), o papel dosinstrumentos de política fiscal, monetária, cambial, comercial e de rendas, no sentido deminimizar as flutuações econômicas relativas ao nível de atividade, de emprego ede preços. No Capítulo 5, discutiu-se como o governo pode interferir no equilíbrio demercados específicos por meio do estabelecimento de impostos, preços mínimos na agricultura e tabelamento de preços.Neste capítulo, discutiremos mais detidamente as atividades do Estado, destacando alguns aspectos da expansão da intervenção estatal. 14.2 O crescimento da participação do setorpúblico na atividade econômica Ao final do século XIX e início do XX, verificou-se um intenso processo deformação de grandes monopólios, que passaram a limitar a oferta e a aumentar ospreços. Em 1890, nos Estados Unidos, voltou-se a Lei Sherman contra os trustes,declarando-se ilegal o monopólio da indústria e do comércio, bem como o conluiopara a fixação de preços. Assim, já no início do século XX, passou-se a regular aatividade econômica, colocando-se em dúvida o papel da mão invisível , de AdamSmith, para conduzir os mercados a responder satisfatoriamente aos problemas fundamentais da economia: o que produzir, como e para quem. Isso ficou claramentedemonstrado com o crack  da Bolsa de Nova York, em 1929, e a posterior GrandeDepressão dos anos 1930.Desse modo, a partir dos anos 1920, devido particularmente aos elevados níveisde desemprego observados nos países capitalistas, o Estado acrescentou às funções  O SETOR PUBLICO 193 tradicionais de justiça e segurança a de ofertante de bens públicos — eletricidade,saneamento, rodovias, ferrovias, portos, dentre outros. Essas novas funções econômicasdo Estado ampliaram-se, sem dúvida alguma, a partir da publicação da Teoria Geral de Keynes, em 1936. Em praticamente todos os países capitalistas, observaram-seexpressivo aumento nos gastos públicos, crescente participação do Estado na produção nacional e ampla gama de leis que buscavam a regulamentação da atividadeeconômica.Assim, ao longo da história recente, a participação do Estado na economia vem crescendo, entre outras, pelas seguintes razões:ã desemprego: os elevados níveis de desemprego (milhões de pessoas desempregadas) ao início dos anos 1930 conduziram o governo à realização de obras deinfra-estrutura que absorvessem contingentes elevados de mão-de-obra;ã crescimento da renda per capita: o aumento da renda per capita gera aumentoda demanda de bens e serviços públicos (lazer, educação, saúde etc);ã mudanças tecnológicas: a invenção do motor de combustão significou maiordemanda por rodovias e infra-estrutura, que passou a ser ofertada pelo Estado, porque, de um lado, a iniciativa privada, via de regra, não dispunha de capitaissuficientes e, de outro, era uma forma de proteger e encorajar o crescimento dediversos setores econômicos;ã mudanças populacionais: alterações na taxa de crescimento populacional conduzem a aumentos nos gastos do Estado, em virtude do crescimento de suasdespesas com educação, saúde etc;ã efeitos da guerra: durante períodos de guerra, a participação do Estado naeconomia aumenta (portanto aumenta o gasto público). Porém, o interessante éque, quando o conflito bélico termina, o gasto público se reduz, mas não aponto de voltar ao nível existente antes da guerra;ã fatores políticos e sociais: novos grupos sociais passaram a ter maior presençapolítica, demandando assim novos empreendimentos públicos (por exemplo,escolas, creches etc); ã mudanças da Previdência Social: inicialmente a Previdência Social foi concebidacomo um meio de o indivíduo autofinanciar sua aposentadoria. Posteriormenteessa instituição constituiu-se em um instrumento de distribuição de renda. Isso levou a uma maior participação do Estado (aumentando o gasto público) nomecanismo previdenciário.Aliada a esses fatores, a própria evolução da economia mundial no século XX acarretou o desenvolvimento dos mercados financeiros e do comércio internacional, quetornaram mais complexas as relações econômicas, adicionando elementos de incerteza ede especulação, praticamente inexistentes anteriormente, o que motivou o alargamentodas funções econômicas do Estado.  194 FUNDAMENTOS DE ECONOMIA 14.3 As funções econômicas do setor público A necessidade da atuação econômica do setor público prende-se à constatação deque o sistema de preços não consegue cumprir adequadamente algumas tarefas ou funções.Existem alguns bens que o mercado não consegue fornecer (bens públicos); logo,a presença do Estado é necessária (é a função alocativa). O sistema de preços, via deregra, não leva a uma justa distribuição de renda, daí a intervenção do Estado (funçãodistributiva). Finalmente, o sistema de preços não consegue se auto-regular e, por isso,o Estado deve atuar visando estabilizar tanto a produção como o crescimento dos preços (função estabilizadora). 14.3.1 Função alocativa A função alocativa do governo está associada ao fornecimento de bens e serviçosnão oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado.Esses bens, denominados bens públicos, têm por principal característica a impossibilidade de excluir determinados indivíduos de seu consumo, uma vez delimitado ovolume de produção 1 .O princípio da exclusão diz que quando o consumo do indivíduo A de determinado bem implica que ele tenha pago o preço do bem, o indivíduo B, que não pagou poresse bem, será excluído de seu consumo.Nesse sentido, diz-se que o consumo de um bem é rival (ou de consumo excludente)quando o consumo realizado por um agente exclui automaticamente o consumo poroutros indivíduos (o consumo de um cafezinho é um exemplo).O consumo de um bem é não rival (ou não satisfaz o princípio da exclusão) quandoo consumo por um indivíduo não diminui a quantidade a ser consumida pelos demaisindivíduos. O serviço meteorológico é um exemplo de bem de consumo não rival.No caso de bens rivais, o mecanismo de exclusão é representado pelo sistema depreços, que seleciona os agentes que não consumirão o bem. Se são produzidos anualmente 200 mil fogões e existem 300 mil indivíduos em condições de adquirir esse produto, 100 mil pessoas serão excluídas do consumo pelo sistema de preços.Entretanto, no caso de bens públicos, o fato de um agente utilizar o serviço que éoferecido não significa reduzir fisicamente a oferta para os demais agentes. Por exemplo,num país de 100 milhões de habitantes, se o orçamento para a educação é de 5 bilhõesde unidades monetárias e o orçamento ideal para o atendimento de toda a população éde 8 bilhões, não seria possível concluir que parte da população ficaria excluída do consumo, pois, mesmo em um nível inferior, toda ela teria acesso ao sistema educacional. Em Direito, o conceito de bens públicos obedece a uma ótica mais patrimonial, incluindo: 1) bens de uso comum do povo, tais como os mares, rios, estradas, ruas e praças; 2) bens de uso especial, como osedifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal; 3) bensdominiais, isto é, os que constituem o patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios, como objetode direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades (art. 99 da Lei n a 10.406, de 10 de janeiro de 2002— novo Código Civil). Em Economia, esse conceito é visto de uma ótica de fornecimento de serviçospúblicos, tais como de saúde, saneamento, nutrição, despoluição, defesa nacional etc.  O SETOR PÚBLICO 195 É interessante notar que nos bens de consumo coletivo o fato de o bem ouserviço ser de consumo não excludente só funciona quando a utilização do bem não estásaturada. Por exemplo, nas praias, a utilização por um indivíduo não é independente dograu de utilização da mesma praia por outras pessoas. A praia é um bem público, mas apartir do momento que ela está lotada (saturada), ela deixa de funcionar como bempúblico, porque o fato de um indivíduo sair dela beneficia os demais. Nesse caso, nãopodemos considerar a praia como um bem público puro . Exemplos de bens públicos puros seriam o serviço de meteorologia, defesa nacional e serviços de despoluição.Um caso particular são os bens semipúblicos ou meritórios . Esses bens satisfazemo princípio da exclusão, mas são produzidos pelo Estado. Como exemplo têm-se osserviços de saúde, saneamento e nutrição. 14.3.2 Função distributiva A renda de uma família consiste na soma das rendas do trabalho e da propriedade,sendo que a parte mais representativa da renda é a proveniente do trabalho. A distribuiçãodas rendas do trabalho depende da produtividade da mão-de-obra e da utilização dosdemais fatores de produção do mercado. Assim, se se deixa o mercado funcionar livremente,tem-se uma distribuição de renda que dependerá da produtividade de cada indivíduo nomercado de fatores, mas que sofrerá a influência das diferentes dotações iniciais de patrimônio.O governo funciona como um agente redistribuidor de renda, na medida em que,pela tributação, retira recursos dos segmentos mais ricos da sociedade (pessoas, setoresou regiões) e os transfere para os segmentos menos favorecidos.A distribuição pessoal de renda pode ser implementada por meio de uma estruturatarifária progressiva, em que os indivíduos mais ricos pagam uma alíquota maior de imposto.Ainda, a redistribuição pode ser feita combinando impostos sobre produtos adquiridos porpessoas ricas com subsídios para produtos comprados por consumidores de baixa renda.Quanto à distribuição setorial ou regional, o instrumento governamental mais adequado seria uma política de gastos públicos e subsídios direcionados para os setores e asáreas mais pobres. 14.3.3 Função estabilizadora A função estabilizadora do governo está relacionada com a intervenção do Estadona economia, para alterar o comportamento dos níveis de preços e emprego, pois opleno emprego e a estabilidade de preços não ocorrem de maneira automática. Essaintervenção é feita por meio de instrumentos de política fiscal, monetária, cambial,comercial e de rendas, amplamente discutidos em capítulos anteriores.Algumas publicações da área de finanças públicas destacam uma quarta função dosetor público: a função de crescimento econômico, que diz respeito às políticas quepermitam aumentos na formação de capital. Ou seja, a atuação do Estado, tanto notocante aos investimentos públicos (fornecimento de bens públicos, infra-estrutura básica)como aos incentivos e financiamentos para estimular os investimentos do setor privado,está voltada para o crescimento econômico de longo prazo. Em certo sentido, a funçãode crescimento não seria diferente da função alocativa do setor público.
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