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Prorogation e Costituzione britannica ai tempi della Brexit (Nota alla decisione della Corte Suprema del 24 settembre 2019)

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Prorogation e Costituzione britannica ai tempi della Brexit (Nota alla decisione della Corte Suprema del 24 settembre 2019)
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   Prorogation e Costituzione britannica ai tempi della Brexit (Nota alla decisione della Corte Suprema del 24 settembre 2019) di Gabriele Conti  (26 settembre 2019) Sommario : 1. Introduzione  –   2. La decisione della Corte: le premesse  –   3. I ricorsi alla Corte Suprema: questioni sollevate  –   4. Le argomentazioni della Corte  –   5. Conclusioni  1.   Introduzione In questo scritto si procederà ad analizzare e a commentare la decisione  R (on the application of  Miller) (Appellant) v The Prime Minister (Respondent) Cherry and others (Respondents) v Advocate General for Scotland (Appellant) (Scotland) del 24 settembre 2019, con la quale la Corte Suprema del Regno Unito ha segnato un ’altra tappa fondamentale nel tortuoso processo di recesso del Regno Unito dall’Unione Europea, ponendo al contempo una pietra miliare nel sistema  costituzionale britannico 1 . 2.   La decisione della Corte: le premesse La decisione della Corte Suprema si concentra essenzialmente sulla  prorogation  e in particolar modo sui limiti costituzionali entro i quali tale potere può essere legittimamente esercitato. Può essere utile tuttavia riassumere le tappe principali della Brexit degli ultimi due anni, questione che la Corte ha espressamente tenuto fuori dal giudizio de quo , ma che è comunque strettamente legata alla richiesta di  prorogation  avanzata da Boris Johnson. Questi i fatti: il 29 marzo 2017 l’allora Premier Theresa May notificava   l’intenzione di recesso d el Regno Unito dall’UE ai sensi dell’art. 50(2) TFUE. Come noto, il par. 2 stabilisce che l’Unione negozia e conclude con lo Stato recedente un accordo volto a definire le modalità di recesso. Ai sensi dell’art. 50(3) TFUE, i trattati cessano di essere app licabili per lo Stato che intende recedere a decorrere dall’entrata in vigore dell’accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica di recesso. In tal modo i trattati europei non sarebbero stati più applicati in Regno Unito a partire dal 29 marzo 2019, anche in assenza di un accordo di recesso. Il 25 novembre 2018 il Consiglio 1  Il testo della decisione è disponibile su https://www.supremecourt.uk/cases/docs/uksc-2019-0192-judgment.pdf ,  consultato il 25 settembre 2019.  europeo approvava un accordo sul recesso del Regno Unito dall’UE. Ai sensi del considerando n. 7 della Decisione (UE) 2019/274 dell’11 gennaio 2019, tale a ccordo prevedeva un periodo di transizione “ durante il quale il diritto dell’Unione, compresi gli accordi internazionali, si applicherà al Regno Unito e nel Regno Unito, nonostante tutte le conseguenze del suo recesso dall’Unione per quanto riguarda la sua  partecipazione alle istituzioni, agli organi e agli organismi dell’Unione ” 2 . Al 29 marzo 2019, il Regno Unito non aveva ratificato l’accordo di recesso, pertanto il 5 aprile presentava una richiesta di ulteriore proroga sino al 30 giugno 2019. Con Decisione dell’11 aprile, il Consiglio europeo concedeva ulteriore tempo al Regno Unito, rinviando la data del recesso al 31 ottobre, “ al fine di permettere a entrambi le parti la ratifica dell’accordo di recesso di novembre ” 3 . Nella Decisione di aprile si specificava inoltre che la proroga escludeva qualsivoglia riapertura dell’accordo di recesso e che la proroga non poteva essere utilizzata per avviare negoziati sulle future relazioni. Il 28 agosto, il nuovo Premier conservatore Boris Johnson richiedeva alla Regina la c.d.  prorogation  della sessione parlamentare a partire da una data compresa tra il 9 e il 12 settembre sino al 14 ottobre. La mossa del Premier britannico ha avuto l’obiettivo, non tanto velato, di limitare la possibilità per il Parlamento di legiferare contro un possibile “ no deal ”, ovvero contro un’uscita dall’UE “senza accordo”. La richiesta di  prorogation  di Boris Johnson ha aperto così una voragine, tanto a livello politico, quanto a livello costituzionale, tanto che lo stesso Speaker della  House of Commons , John Bercow, ha giudicato la decisione del Premier come un “oltraggio alla Costituzione”, anche tenendo conto del fatto che il Parlamento si era espresso più volte nei mesi passati, e con maggioranze schiaccianti, contro l’ipotesi del   no deal . La stessa Corte, nella decisione, ha messo in rilievo che dopo la pausa estiva, il Parlamento ha adottato lo  European Union (Withdrawal) (No 2) Act 2019 , che prevede che il Primo Ministro debba richiedere all’UE una nuova richiesta di proroga di tre mesi dell’art. 50(3), spostando la data del recesso al 31 gennaio 2020, ribadendo la propria contrarietà all’ipotesi del no deal . L’ipotesi di una  prorogation prolungata aleggiava in realtà già dalla fine di luglio, tanto che 75 parlamentari avevano in quel mese già predisposto un ricorso contro una possibile decisione dell’esecutivo di sollecitare l’esercizio del potere di  prorogation  alla Corona. A inizio settembre sono stati avanzati due ricorsi, che hanno avuto però esiti contrapposti. Nel ricorso sollevato presso la Court of Session  scozzese (caso Cherry ), la  Inner House  ha ritenuto non solo, rovesciando il giudizio espresso in primo grado dalla Outer House  della Court of Session , che la questione fosse giustiziabile, 2  Il testo della decisione è disponibile su https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019D0274&from=EN, consultato il 25 settembre 2019. 3  Il testo della decisione è disponibile su https://www.consilium.europa.eu/media/39074/10-euco-art50-decision-it.pdf , consultato il 25 settembre 2019.  ma anche che l’atto con cui si è proceduto con la  prorogation fosse illegittimo e quindi nullo e senza effetto 4 . Al contrario, nel ricorso presentato dall’imprenditrice Gina Miller presso la  High Court in  England and Wales  (EWHC) il giudice ha ritenuto inammissibile la questione poiché non implicava nessuna legal question , ma solo una questione di responsabilità politica del governo 5 . I ricorrenti hanno fatto così appello alla Corte Suprema britannica, che ha riunito i ricorsi e ha ritenuto di dover decidere col più ampio spettro collegiale possibile, ricorrendo a un  panel  di 11 giudici, il numero massimo ammesso nell’Alta Corte.   3.   I ricorsi alla Corte Suprema: questioni sollevate Entrambi i ricorrenti hanno sollevato le medesime domande, in particolare: 1) è giustiziabile lo advice  del Primo Ministro Boris Johnson? 2) se è giustiziabile, quali sono gli standard di legittimità giudicabili? 3) tenuto conto degli standard così individuati, lo advice  in questione è legittimo? 4) in caso negativo, quali garanzie vi sono contro tale advice ? La Corte ha affrontato tutte le questioni poste dai ricorrenti con metodo maieutico, articolando dialogicamente i propri ragionamenti con una ferrea logica costituzionale. La decisione di per sé può essere ritenuta una vera e propria lezione di diritto costituzionale che va a toccare i principi del diritto comune britannico e l’essenza stessa della democrazia parlamentare 6 . Preliminarmente, come accennato, la Corte ha specificato che la decisione non avrebbe riguardato in alcun modo la Brexit, ma solo la legittimità dello advice con cui il Primo Ministro Johnson ha richiesto alla Regina la  prorogation  della sessione parlamentare tra il 9 e il 12 settembre e il 14 ottobre. La Corte si interroga dunque su cosa sia la  prorogation . Il termine  prorogation può essere tradotto come “fine della sessione parlamentare” ed è dunque tutt’altra cosa rispetto alle nostre proroga e  prorogatio , istituti disciplinati rispettivamente agli art. 60 e 61 della Costituzione italiana. Il richiamo comparatistico con l’ordinamen to italiano può essere utile anche per comprendere che, a differenza del modello italiano, in cui le Camere lavorano di fatto in maniera “ininterrotta”, nel modello inglese i lavori parlamentari sono scanditi da sessioni annuali (ma nulla impedisce che le sessioni possano essere più lunghe di un anno solare, com’è il caso dell’attuale sessione parlamentare, avviata il 21 giugno 2017). Le sessioni parlamentari in Regno Unito hanno inizio con lo State Opening of 4  Per un resoconto della decisione della Suprema corte civile scozzese di veda J UDICIARY OF S COTLAND ,  Joanna Cherry QC MP and others for Judicial Review , in http://www.scotland-judiciary.org.uk/9/2261/Joanna-Cherry-QC-MP-and-others-for-Judicial-Review, consultato il 25 settembre 2019. 5  Il testo della decisione è disponibile in https://www.judiciary.uk/wp-content/uploads/2019/09/Miller-No-FINAL-1.pdf , consultato il 25 settembre 2019. 6  Cfr. S.   C ASSESE , Una lezione di diritto per i politici britannici , in Corriere della Sera  del 25 settembre 2019.  Parliament  , una cerimonia che culmina con un discorso della Regina presso la Camera dei Lord dinanzi ai Comuni e ai Lord. Col suo discorso, la Regina rende nota l’agenda politica e legislativa che sarà affrontata nel corso della sessione parlamentare che viene inaugurata. Ciascuna sessione si conclude con la c.d.  prorogation , ovvero con un periodo di tempo, generalmente della durata di qualche giorno, che precede l’apertura della nuova sessione annuale. Come specificato dalla Corte, durante la  prorogation  nessuna delle due Camere può essere convocata, non vi possono essere dibattiti, né possono essere adottate leggi. Inoltre, i disegni di legge che non hanno completato il loro iter   decadono, salvo eccezioni. Durante la  prorogation  il governo rimane invece in carica ma non può ottenere l’assenso parlament are per atti che prevedono ulteriori spese. Il Parlamento non può stabilire da sé la  prorogation , configurandosi piuttosto tale istituto come una prerogativa esercitata dalla Corona tramite Order   del Privy Council . In teoria, il Monarca potrebbe esercitar e in persona tale prerogativa (l’ultimo Monarca ad aver esercitato tale prerogativa di persona, come sottolineato dalla Corte, è stata la Regina Vittoria nel 1854) ma nella prassi è il governo, nella figura del Primo Ministro, che sollecita il Monarca con uno advice ad esercitare tale potere. Nello  Order in Council , emesso qualche giorno prima dell’inizio della  prorogation , si specificano i giorni in cui avrà luogo la sospensione dei lavori parlamentari e la data finale della stessa  prorogation . 7  La  prorogation  deve essere distinta dalla dissolution , atto con cui si pone fine alla Legislatura e con il quale i deputati decadono dalla carica e si procede pertanto a nuove elezioni. La  prorogation   si distingue altresì dall’aggiornamento ( adjourning ) e dalla pausa ( recess ), che sono stabiliti direttamente dai due rami del Parlamento tramite mozione e che non pongono fine alla sessione parlamentare. Durante la recess , la Camera dei Comuni non è convocata, ma le commissioni possono essere convocate e i lavori parlamentari, a differenza di quanto avviene con la  prorogation , possono continuare il proprio corso. Si tenga conto che il periodo di  prorogation  richiesto da Johnson faceva seguito alla pausa estiva e si sovrapponeva a una conference   recess  (pausa per i congressi di partito) prevista alla Camera dal 14 settembre al 9 ottobre. La Corte ha messo in chiaro di non avere notizie circa i colloqui intrapresi tra la Regina e il Primo Ministro sulla richiesta di  prorogation , pertanto non si è potuta pronunciare nel merito. Gli unici tre documenti relativi alla richiesta di  prorogation  di cui la Corte ha avuto conoscenza sono stati: 1) un Memorandum del 15 agosto 2019 inviato al Primo Ministro dal  Director of Legislative Affairs , Nikki Da Costa, in cui si raccomandava di porre fine alla sessione parlamentare in corso, non solo per 7   L’ Order   del Privy Council  del 28 agosto richiesto da Johnson è disponibile su https://privycouncil.independent.gov.uk/wp-content/uploads/2019/08/Orders-Approved-and-Business-Transacted.pdf , consultato il 25 settembre 2019.  l’eccessiva durata della stessa, ma anche per consentire l’avvio di una sessione impostata sul programma di governo della nuova amministrazione Johnson. Si proponeva perciò di stabilire una  prorogation  tra il 9-12 settembre e il 14 ottobre che avrebbe interrotto così i lavori parlamentari per un periodo di 34 giorni, un tempo inusuale per l’istituto in parola. Nel Memorandum si giustificava la lunga durata della  prorogation  con il fatto che questa si sarebbe sovrapposta alla conference   recess  prevista ai Comuni, pertanto i giorni di sospensione dei lavori parlamentari sarebbero stati in larga parte coincidenti con quelli della pausa per i congressi dei partiti politici 2) la risposta del Primo Ministro al Memorandum, redatta il giorno seguente, nella quale Johnson dichiarava che non vi era “nulla di scioccante” nella richiesta di  prorogation  e giudicava altresì positivamente la durata della  prorogation  prospettata 3) un secondo Memorandum di Da Costa del 23 agosto, in cui si organizzavano i preparativi per formalizzare la richiesta di  prorogation . Si prevedeva in particolare una telefonata tra il Primo Ministro e Sua Maestà alle 6 del pomeriggio del 27 agosto in cui si sarebbe formalizzato lo advice ; la convocazione di un incontro con il Privy Council  il giorno seguente; la convocazione di una conference call  del governo cui sarebbe seguita una conferenza stampa. Dal resoconto della conference call  del governo del 28 agosto emergeva che il Primo Ministro aveva spinto per accelerare sulla decisione presa e che questa non aveva nulla a che fare con la Brexit e che non avrebbe anzi inficiato lo scrutinio parlamentare su tale questione. Nel resoconto si metteva altresì in chiaro che non erano pianificate nuove elezioni generali. 4.   Le argomentazioni della Corte Venendo alla prima delle questioni sollevate dai ricorrenti, la Corte ha messo in chiaro anzitutto quattro punti. In primo luogo, la  prorogation  rientr a tra le prerogative dell’esecutivo ed è un potere riconosciuto dal diritto comune ed esercitato dalla Corona che può agire motu proprio  o su impulso ( advice ) del Primo Ministro. In secondo luogo, la Corte generalmente non può invischiarsi in “questioni politiche”, ma ciò non impedisce alla Corte di decidere su questioni emergenti primariamente da una controversia politica. La Corte mette anzi in evidenza che la maggior parte dei casi sottoposti al suo giudizio concernono proprio questioni politiche 8 . In terzo luogo, non è escluso un ruolo della Corte nell’ambito dei rapporti tra il Parlamento e l’esecutivo, e ciò per almeno due ragioni. La prima è che l’effetto immediato della  prorogation   è quello di “disinnescare” la responsabilità dei ministri. Il Primo Ministro e gli altri membri del governo non possono essere infatti 8  Due sono i casi, risalenti invero nel tempo, richiamati dalla Corte per suffragare tale affermazione: il Case of Proclamations   del 1611, nel quale si è ritenuto che “ il Re non ha altre prerogative che quelle concesse dalla legge ”. L’altro caso citato è quello  Entick v Carrington  del 1765, in cui si è stabilito che il governo non può perquisire la proprietà privata senza un mandato conferito da una legge del Parlamento.
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