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Teoria della pianificazione e forma di piano per l'abitare ecologico

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Poiché l'abitare ecologico ha bisogno di una dimensione urbanistica, ovvero di interventi non puramente edilizi affidati ai privati sulle abitazioni, ma anche di infrastrutture sostenibili urbane e territoriali da realizzare attraverso piani
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     Teoria della pianificazione e forma di piano  per l’abitare ecologico Francesco Domenico Moccia Università Federico II Dipartimento di Architettura Email:  fdmoccia@unina.it    Tel: 3285303028  Abstract Poiché l’abitare ecologico ha bisogno di una dimensione urbanistica, ovvero di interventi non puramente edilizi affidati ai privati sulle abitazioni, ma anche di infrastrutture sostenibili urbane e territoriali da realizzare attraverso piani comunali e di area vasta, allora è indispensabile una revisione critica della teoria dell’urbanistica per una nuova forma di piano adeguata a tali esigenze. Questo  paper  , rifiutando la tesi che il nuovo piano si basi esclusivamente sui contenuti ecologici, ritiene indispensabile cambiare anche la forma di piano e, a questo scopo, esamina criticamente le idee che sono circolate in Italia su questo argomento soffermandosi in particolare sulle proposte di Luigi Mazza e Giuseppe Campos Venuti, inserite nella tradizione di studi del nostro paese. La discussione verte prioritariamente sulle componenti strutturali ed operative, delle loro funzioni e rapporti, come chiave per definire lo strumento più adatto allo scopo della rigenerazione urbana. Nello sviluppare le argomentazioni, sono utilizzate le conoscenze provenienti dalla teoria della pianificazione, verificate nella pratica professionale, insieme alle politiche ambientali. È rivalutata la componente strutturale e, contrariamente a recenti orientamenti legislativi come la proposta di legge di principi nazionale Lupi o l’ultima legge urbanistica regionale emiliana, quella componente deve avere carattere conformativo senza irrigidire la componente operativa e il suo orientamento strategico. Parole chiave:   spatial planning, local plan, urbanism    1 | Introduzione. La riflessione qui presentata si inquadra all’interno di una cornice problematica e teorica scandita dalle seguenti affermazioni e sviluppata con una particolare concentrazione sulla discussione intorno alla teoria del piano nel nostro paese. Le politiche per la sostenibilità (risparmio energetico, generazione da rinnovabili, gestione rifiuti, rischi idrogeologici...) s’indirizzano o verso interventi a carattere edilizio, manifestando maggior fiducia sulle capacità dei privati e sugli interventi singoli oppure verso opere pubbliche settoriali, di fatto emarginando l’urbanistica ed il progetto urbano insieme alla trasformazione sostenibile dello spazio pubblico e delle reti infrastrutturali. Pertanto è da rivendicare e conquistare uno spazio dell’urbanistica (Moccia 2000). La contrapposizione tra contenuti dell’urbanistica e forma di piano è falsa e non connota arretratezza e innovazione perché i nuovi contenuti non possono entrare nelle vecchie forme di piano se non le discutiamo ed innoviamo (Moccia 2015). Il processo di pianificazione, la formulazione dell’agenda e la forma di piano che ne consegue sono in grado di indirizzare le decisioni verso quegli argomenti che sono ritenuti prioritari e di maggiore interesse, pertanto tutto ciò è indispensabile per focalizzare il governo del territorio sugli obiettivi della sostenibilità. La teoria della pianificazione, insieme alla ricerca operativa ed alle pratiche riflessive sono in grado di fornire un quadro delle effettive capacità della pianificazione e del suo contributo alla realizzazione degli obiettivi di sostenibilità (Alexander 1997, Faludi 2000, Forester 1989). Queste conoscenze possono guidarci a disegnare processi di pianificazione e forme di piano efficaci nella guida dei processi decisionali pubblici e nella trasformazione della realtà. 2 | Il modello di piano di Luigi Mazza come punto di partenza  Tra i contributi alla teoria del piano che si sono avuti nell’ultimo mezzo secolo, nel nostro paese, certamente quello di Luigi Mazza, insieme a quello dell’INU del congresso di Bologna del 1995, è tra i più importanti, non solo per la lucidità della sua analisi ma anche per l’influenza che ha esercitato nella cultura e nelle    pratiche urbanistiche (Campos Venuti 1996). Sebbene ha subito delle deformazioni, ha ispirato leggi regionali di riforma del sistema di pianificazione e prima di tutte quella lombarda. Le suddette deformazioni hanno spinto Mazza a non riconoscerla come propria, né è rimasto del tutto soddisfatto dell’evoluzione che il Piano di Milano, sempre da lui ispirato, ha preso, allontanandosi dai suoi propositi (Mazza 2000). Sarà utile, per sviluppare le mie argomentazioni, partire dal pensiero di Mazza e confrontarlo successivamente con le altre teorie (Mazza 1997).  È da ricordare in questa premessa come Mazza sia studioso dell’urbanistica come disciplina autonoma, nel senso della riflessione sulle caratteristiche e modalità con cui sono condotti i processi di pianificazione e degli strumenti che essi adoperano per realizzare il governo del territorio. Ha condotto lo studio di questa disciplina in una prospettiva internazionale e non è difficile individuare nella sua elaborazione un pensiero comparativo tra le grandi tradizioni culturali del mondo occidentale avendo presente gli specifici contesti socio-culturali, onde le sue trasposizioni non sono meccanicistiche o superficiali. Tuttavia, sebbene gli riconosca questa ponderatezza, come dirò di seguito, ritengo che non gli ha consentito di apprezzare alcuni tratti rilevanti di quanto ha prodotto la cultura italiana dell’urbanistica e del progetto (Mazza 2004).  Tutto quanto precedentemente esposto manifesta la grande considerazione dell’autore che mi accingo a discutere, il che ha comportato che ho lungamente riflettuto sul suo insegnamento e mi sono procurato anche di applicarlo nelle occasioni di pianificazione che mi si sono presentate giungendo a considerazioni critiche profondamente ponderate e la ricerca di alternative che di seguito presenterò, solo quando mi sono trovato a doverle necessariamente elaborare per superare ostacoli e percorsi senza via d’uscita efficaci. 3 | I meriti .   Lasciatemi iniziare indicando quella che ritengo la mossa di maggior rilevo che Mazza ha compiuto e che ha scosso la pianificazione urbanistica italiana costringendola, per un verso o per l’altro, a cambiare. Ritengo il passaggio più fertile del suo pensiero l’aver evidenziato come l’urbanistica italiana commettesse l’errore di unificare due esigenze contraddittorie e di fatto conflittuali. Questa impossibile missione ne danneggiava l’efficacia conducendola a quello stato conservativo che molti critici avevano individuato come ostacolo e blocco di ogni azione di sviluppo e rinnovamento delle città, portandoli a attaccare il piano e l’urbanistica tout court   e a contrapporle altri strumenti di intervento. I due momenti sono la necessità di stabilire uno stato di diritto del suolo certo e pubblicamente riconosciuto attraverso la zonizzazione, da una parte, e, dall’altra, quello di provvedere alla trasformazione della città secondo le esigenze mutevoli e storicamente determinate. Il motivo per cui queste esigenze sono contraddittorie è perché la seconda deve molto probabilmente mutare la prima, ovvero il progetto urbanistico comporta una variazione della precedente zonizzazione. Un problema che non si pone agli albori e quindi è comprensibile che il legislatore del 1942 non lo avvertisse, ma che è presente in tutte le successive generazioni di piani.  Va aggiunto subito come entrambe le componenti siano indispensabili e, quindi, non si può risolvere il problema come molti pensano parteggiando per l’una o per l’altra e abolire quella avversa. Sulla validità ed indispensabilità della zonizzazione Mazza ha speso molti argomenti convincenti e condivisibili, a partire da quelli che leggiamo nei libri di storia dell’urbanistica a proposito dell’incendio di Chicago e della successiva zonizzazione finalizzata a regolamentare la localizzazione delle lavanderie per evitare il ripetersi di quella devastazione (Scott 1971). Abbiamo poi avuto un uso funzionalista finalizzato all’efficienza dell’organizzazione urbana (Le Corbusier 1965). Molti studi hanno dimostrato come servisse per stabilizzare i valori immobiliari e permettere, alimentando la fiducia degli investitori, il buon funzionamento del mercato immobiliare (Alonso 1964). Ne sono stati evidenziati anche gli effetti negativi di segregazione e suddivisione classista delle città in rapporto al reddito delle famiglie. Ma, nel bene e nel male, questo modo di governare il territorio appare come un processo di appropriazione dei luoghi, si potrebbe dire, insito nella natura umana risalendo ai rituali fondativi delle età classiche riscoperti da Rykwert (1981) nella sua ricerca dei valori simbolici urbani, come la delimitazione con l’aratro del perimetro urbano di Romolo e la consacrazione della sua inviolabilità con il fratricidio. Si potrebbe andar ancora più indietro nei processi evolutivi della specie considerando i comportamenti etologici comuni a uomini e animali che usano vari mezzi per segnare il loro territorio (Caprì 2007). Pertanto, abolire queste certezze sarebbe altamente destabilizzante.  Al contrario, assolutizzarle e renderle intangibili, renderebbe impossibile ogni cambiamento, contrastando quella spinta esaltata dal moderno che prospetta gli ineguagliabili vantaggi del progresso una volta che abbiamo depositato le sue impronte sul suolo (Dal Co 1982). Al di là delle mitiche promesse, la quotidiana, si potrebbe dire, esigenza di cambiamento la troviamo anche ai nostri giorni in paesi demograficamente stazionari ed economicamente depressi.    4 | Il progetto di trasformazione urbanistica .   Il cambiamento, sebbene dovrà tradursi in variazioni di zonizzazioni, non si può limitare né esprimersi con questo unico strumento. Esso ha bisogno di un linguaggio diverso il quale deve essere elaborato in funzione dell’esplorazione della natura, dell’accettabilità e dell’attuabilità del desiderato. In altri termini, sarà elaborato in maniera più estesa e con mezzi molto più ampi commisurati agli investimenti che bisognerà impiegare ed agli stakeholders   che li dovranno fornire (Bobbio 2010). Il progetto urbanistico è elaborato in funzione delle circostanze e degli obiettivi che possono variare di molto per dimensione, scala, tipo d’intervento, funzioni previste, modalità d’attuazione (Spirito 1993; Gosling, Maitland 1984). I suoi elaborati non sono standardizzabili e la loro redazione va indirizzata tanto alla definizione tecnica dell’oggetto della trasformazione con la descrizione delle operazioni necessarie per attuarla, quanto ai comportamenti necessari da parte degli attori coinvolti fino alla comunicazione delle intenzioni e degli effetti ai cittadini per ottenere il loro consenso agli scopi ed allo svolgimento dei lavori (Macchi Cassia 1992). I progetti di trasformazione urbanistica, comportando processi di valorizzazione la cui cattura mette in competizione attori privati e pubblici per non parlare dei benefici ricavabili dal nuovo assetto dello spazio offerta ai futuri utenti, generano conflitti per la redistribuzione dei diritti sui suoli e sugli immobili esistenti e da realizzare (Shirvani 1985; Lang 1994). All’elaborazione tecnica del progetto si intreccia il processo decisionale in un reciproco rapporto di aggiustamenti dipendenti dallo stile con cui si procede verso il raggiungimento del cambiamento. La preferenza verso la negoziazione dipende dalla cornice istituzionale e si afferma prioritariamente nei regimi pluralisti dove il potere decisionale è distribuito tra una molteplicità di attori istituzionali, economici e politici (Dahl 1997). Anche dall’evoluzione delle leggi urbanistiche regionali osserviamo un adeguamento a questi processi decisionali pluriattoriali nella regolamentazione delle procedure che si allontanano sempre di più dal modello uniforme di catena di comando gerarchizzata e incardinata negli enti secondo le rispettive competenze, ordinati in maniera gerarchica. In questo quadro, il modello teorico di pianificazione strategica, nelle sue versioni più avanzate e complesse, sembra essere il riferimento più adatto alla gestione del processo di pianificazione, specialmente in quella  versione che prende in considerazione le scienze politiche per tener conto dei comportamenti istituzionali secondo le loro culture e statuti (Bryson, Crosby 1992; Moccia 2004, 2005). In questo campo, la domanda di fondo è cosa si richiede al pianificatore. Se è vero, deducendolo anche dalla critica ai molti fallimenti dei piani, che l’attesa maggiore e la più difficile da soddisfare è quella di perseguire l’efficacia, senza dover ricorrere successivamente a progetti di fattibilità, allora la guida metodologica richiamata è quella più adatta. La conseguenza è che andrebbe chiaramente distinto da questa concezione della strategia, quell’altra, ad essa diametralmente opposta, costituita dalla visione a lungo termine a carattere decisamente retorico-progettuale e non processuale. 5 |  Valore e ruolo della componente strutturale   Il modello Mazza propone una parte strutturale del piano come uno schema di guida all’organizzazione coerente di una molteplicità di progetti che possono essere avanzati e realizzati anche da attori differenti e secondo interessi ed impulsi molteplici. Questo schema strutturale corrisponde ad alcuni principi e linee di trasformazione previste perché se ne abbia un beneficio generale sulla base di fattori localizzativi essenziali per il buon funzionamento della città nella prospettiva futura. Esemplare è il suo schema per Milano dove questi riferimenti sono indicati negli aeroporti quali nodi di massima accessibilità ad una metropoli globale (Mazza 2000). Lo schema, come è stato poi ripreso in tante altri discorsi sulla forma di piano e perfino in proposte di legge, non ha alcun valore conformativo della proprietà, com’è ovvio, perché privo del tutto di zonizzazione. Per di più, non vuole condizionare il gioco dei proponenti ma, al contrario, creare condizioni perché non ci sia alcuna limitazione all’attivazione di iniziative da qualsiasi parte essa provenga. In questa concezione neo-liberista, lo stato, ovvero il comune, si dovrebbe limitare esclusivamente ad una valutazione per garantire la salvaguardia del pubblico interesse (Mazza 2015). Questa idea del piano strutturale non conformativo è un punto di contatto con la proposta di Campos  Venuti e dell’INU, due modelli che si sono scontrati come visioni opposte della pianificazione anche per le loro contrapposte radici ideologiche, la prima, assimilabile al neo-liberalismo, come appena detto e la seconda al riformismo (Campos Venuti, Oliva 1991). Sebbene anche la proposta dell’INU prevede una componente strutturale non cogente, la motivazione è molto diversa: essa è stata congegnata per rimediare alla decadenza quinquennale dei vincoli espropriativi. Combinando questa esigenza con il metodo perequativo, trasferisce la realizzazione degli standard nella componente operativa a durata quinquennale facendo sì che il vincolo si apponga solamente nella progettazione del comparto o, meglio ancora, si eviti del tutto sostituendolo con le cessioni di suolo in cambio dei diritti di costruzione.    Oltre queste motivazioni, tra i due modelli c’è anche una vera e propria differenza sostanziale. Lo strutturale INU aspira a stabilire tutte le previsioni, mantenendo una maggiore contiguità con il PRG della L. 1150 del 1942, sebbene spogliato di cogenza. Questo disegno generale di assetto urbanistico della città, secondo una logica razional-comprensiva, prevede un’attuazione in tempi lunghi e può essere programmata con una successione di componenti operative che, sulla cadenza quinquennale, stabiliscono le trasformazioni urbanistiche da attuare. In questo processo, il piano d’uso del suolo, ovvero la zonizzazione conformativa, avviene nella fase operativa, facendo coincidere il progetto di piano con la zonizzazione (Oliva 2012). Ora, che il progetto di trasformazione urbanistica comporti un rispecchiamento nella zonizzazione e, essendo la trasformazione un cambiamento del precedente stato delle cose, sarà anche una variante della precedente zonizzazione. Questo trova d’accordo ancora i due contendenti. Resta una divergenza, che entrambi avrebbero potuto considerare marginale, consistente nel grado di previsione dello strutturale e della dipendenza da esso dell’operativo: nel caso di Mazza, alla minore definizione del primo corrisponde una altrettanto minore dipendenza del secondo, laddove in quella di Campos Venuti si suppone che il primo sia completo in ogni scelta progettuale ed il secondo corrisponda da una sua attuazione. Sulla rigidità di questa dipendenza sarà il caso di ritornare più avanti. 6 | La tradizione strutturalista Di seguito argomenterò contro l’indebolimento della componente strutturale proposta dalla visione neo-liberista per profonde convinzioni sul funzionamento dei processi decisionali nella democrazia ma assecondata anche da quella riformista per difendere la realizzazione degli standard, cardine della politica di eguaglianza sociale attraverso la fornitura di servizi pubblici (Mazza 2015; Campos Venuti, Oliva 1993). Prima di sostenere questa difesa è opportuno chiarire cosa si intenda per struttura e quali sono le particolarità che si intende valorizzare (Moccia 2005a). Anche per questo termine ci sono, nel campo delle pianificazioni significati diversi e mi preme, tra tutti, fare la distinzione tra elementi strutturanti in quanto cardini del progetto urbanistico e elementi strutturanti in quanto valori irrinunciabili depositati nel territorio. Prendo questi ultimi come componente frequente della nostra pianificazione e li ritengo fortemente radicati nella cultura tecnica e disciplinare oltre quanto alcuni gruppi, come quello dei territorialisti (Magnaghi 2000), ne abbiano fatto una propria bandiera e tratto distintivo del loro approccio, eleggendole a norme statutarie. Lo strutturalismo aveva già avuto più ampia influenza negli studi urbani (Rossi 1987; Aymonino et al. 1970), nelle poetiche architettoniche degli anni ’70 (Gregotti 1988), nella storia della città e del territorio (Rikwert 2008), nelle definizioni e pianificazione del paesaggio (Farina 2004). La svolta postmoderna di appropriazione del senso e significato dello spazio in tutte le sue articolazioni si è avvalsa degli apporti della linguistica come dell’ermeneutica (Norberg Schulz 1983). Nella prima, lo strutturalismo, così come nella seconda, la permanenza di significati si devono a profonde radici continuamente confermate nel corso delle epoche successive e consolidate da questa loro adesione ai luoghi che li fa assurgere a valori identitari. Non meraviglia molto che nell’urbanistica di altri paesi questa componente strutturale così intesa sia meno presente se non del tutto assente; infatti, nessuno di essi può vantare un passato tanto rilevante quanto il nostro, nel contributo alla conformazione delle città e del territorio. Non è del tutto peregrino il giudizio di molti a favore dell’eredità ricevuta nella costruzione di architetture o nella conformazione di paesaggi nei confronti di ogni possibile innovazione alternativa che ci può offrire tecnica e cultura dei nostri giorni. Corrisponde a prevalente opinione pubblica questa strenua difesa del patrimonio, perché il suo valore ottiene riconoscimenti estesi, come dimostrano le vittorie delle frequenti campagne promosse per la tutela. La difesa del patrimonio naturale, più assonante con movimenti a carattere globale, affermatosi successivamente col movimento contro il riscaldamento globale, nel nostro paese, si è inserito ed avvalso di quella tradizione culturalista andando a consolidare la componente strutturale della pianificazione. Per entrambi, punto di particolare rilevanza, è da sottolineare come la loro individuazione richieda una competenza tecnica, nonostante l’auspicabile estesa partecipazione. Il patrimonio naturale è oggetto di studio delle scienze naturali le quali stabiliscono anche le esigenze di protezione allo scopo di mantenere la biodiversità, prevedere i pericoli, suggerire politiche di resilienza degli insediamenti e protezione della natura (Bettini 1996). Per il patrimonio culturale è necessario rivolgersi agli studi storici, agli studi urbani, all’architettura, all’urbanistica e utilizzare teorie del restauro, della progettazione e della pianificazione.  Anche nei campi delle teorie progettuali per la conservazione di monumenti e città storiche, l’Italia può  vantare delle eccellenze globali. Un altro indicatore di quanto sia stato ingombrante il patrimonio storico è rappresentato dall’interminabile contrapposizione tra vecchio e nuovo e dalle diverse declinazioni di questo rapporto nella progettazione e pianificazione. I frutti di questa lunghissima discussione sono una posizione di equilibrio e sensibilità, una articolazione di casi e modalità raramente presente in quello che si scrive o si fa in altri paesi che spesso    prendiamo a maestri della nostra urbanistica e che legittimamente lo sono per altri aspetti quali l’efficacia del piano, il controllo del processo di pianificazione, la partecipazione democratica. Credo di raccogliere una generalizzata esigenza nell’ascrivere allo strutturale il compito di protezione della natura e dei beni culturali, il che comporta, come conseguenza, una sua cogenza, ovvero un valore conformativo, perché abbia efficacia il suddetto proposito. Più discutibile è quale relazione si stabilisca tra questa struttura ed il progetto di trasformazione urbanistica perché qui registriamo linee di lavoro anche molto divergenti. 7 | Il rapporto tra struttura e operatività Da quando espresso nel precedente § 6 la pianificazione strutturale corrisponde alla realizzazione dell’abitare ecologico, perlomeno per la parte riguardante la tutela della natura e lo studio e comprensione dei suoi processi che investono l’insediamento umano quali il metabolismo, l’impronta ecologica, la biodiversità. Di fronte alla valutazione dell’insostenibilità dell’attuale struttura insediativa, l’attuazione di politiche per raggiungere obiettivi quali la resilienza, il miglioramento dei servizi ecosistemici, l’economia circolare, con strategie di adattamento e mitigazione dei cambiamenti climatici, è evidente che richiedono piani d’azione per la rigenerazione urbana. Se il loro quadro di riferimento è quella conoscenza strutturale che ho prima sottolineato, è altrettanto vero che la previsione di queste politiche, al momento appare molto incerta e comunque sarà dipendente da decisioni imprevedibili seppure fortemente auspicabili. Per questi motivi i piani operativi non possono essere disegnati su tempi lunghi né dipendere da decisioni collocate nel momento strutturale della pianificazione, quando non si ha certezza delle risorse disponibili. In quella fase, esaltando il momento tecnico e scientifico, si può sviluppare l’apporto conoscitivo nel quale evidenziare le esigenze ed indicare gli obiettivi. I piani operativi saranno i progetti di trasformazione urbanistica e, in quanto tali, varieranno le zonizzazioni degli strutturali. Questo meccanismo ne assicura l’indipendenza e non costringe ad impossibili previsioni sul lungo periodo, quanto, piuttosto, a disegnare il cambiamento su informazioni più attendibili e obiettivi meglio perseguibili, sempre secondo visioni urbane coerenti, sebbene necessariamente parziali, come ogni azione umana (Simon 1957). Riferimenti bibliografici  Alexander E. R. (1997), Introduzione alla Pianificazione. Teorie, concetti e problemi attuali  , CLEAN, Napoli  Alonso W. (1964), Valore ed uso del suolo urbano , Marsilio, Padova  Aymonino C. et al. (1970), La città di Padova. Saggio di analisi urbana  , Officina Edizioni, Roma Bettini V. (1996),  Elementi di ecologia urbana  , Einaudi, Torino Bobbio L. (2010), Prove di democrazia deliberativa, Parolechiave  , n. 1, a. 43 Bryson J. M., Crosby B. C. (1992), Leadership for the Common Good  , Jossey Bass Publisher, San Francisco Campos Venuti G, Oliva F. (1991), L’urbanistica riformista. Antologia di scritti, lezioni e piani  , ETAS Libri, Milano Campos Venuti G, Oliva F. (1993) (curatori), Cinquant’anni di urbanistica in Italia 1942-1992, Laterza, Bari Campos Venuti G. (1996), “La nuova legge urbanistica. I principi e le regole”, Urbanistica Informazioni,  n. 145 Caprì C. (2007), “Città e produzione di senso tra territorializzazione e deterritorializzazione”, in La Foresta D., D’Aponte T. (curatori), Scenari territoriali del governo della sostenibilità e dello sviluppo urbano , Aracne, Roma Dahl R. (1997), La democrazia e i suoi critici  , Editori Riuniti, Roma Dal Co F. (1982), Teorie del moderno , Laterza, Bari Faludi A. 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Documento di inquadramento delle politiche urbanistiche comunali  ,  Assessorato allo sviluppo del territorio, Milano Mazza L. (2004), Progettare gli squilibri  , Angeli, Milano Mazza L. (2015), Spazio e cittadinanza. Politica e governo del territorio , Donzelli Editore, Roma
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