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10 Errores Del Anteproyecto de Ley Que Reorganiza El Actual Servicio Nacional de Menores

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10 Errores del Anteproyecto de Ley que reorganiza el actual Servicio Nacional de Menores Francisco Estrada V.1 El ejecutivo discute en estos días un texto de anteproyecto de ley que reorganiza el actual SENAME, creando dos nuevos servicios de atención a la infancia y adolescencia2. Creo que es necesaria una amplia discusión de este documento porque me parece un muy mal proyecto con una serie de errores de diversos tipo, de los que sólo me voy a referir en esta oportunidad a 10. 1. Tacañería leg
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  10 Errores del Anteproyecto de Ley que reorganiza el actualServicio Nacional de Menores Francisco Estrada V. 1 El ejecutivo discute en estos días un texto de anteproyecto de ley quereorganiza el actual SENAME, creando dos nuevos servicios de atencióna la infancia y adolescencia 2 .Creo que es necesaria una amplia discusión de este documento porqueme parece un muy mal proyecto con una serie de errores de diversostipo, de los que sólo me voy a referir en esta oportunidad a 10. 1. Tacañería legal: Una ley con dos leyes orgánicas La técnica legislativa elegida de reunir en un mismo cuerpo legal dosleyes orgánicas, de dos servicios públicos que dependerán de dosministerios distintos es muy criticable. Justamente una de las razones a la base de lo que se dio en llamar en laadministración pasada el rediseño del SENAME tenía que ver convisibilizar adecuadamente el relevante trabajo realizados en dos áreas(tres agrego yo) relacionadas pero que abarcaban fenómenos diversos. 3 Separar el SENAME y hacerlo en un mismo cuerpo normativo es debilitarese proceso de diferenciación institucional. Equivale a que a fines de losnoventa el parlamento hubiera aprobado una ley en que en un artículose contenía la ley orgánica del Ministerio Público y en el segundo, secreaba la Defensoría Penal Pública. 2. Olvidarse del Departamento de Adopción Adopción ha sido por años el área ‘pariente pobre’ de las políticaspúblicas sobre infancia. Bien mirado el sistema de protección y el deadopción, existen evidentes conflictos de interés entre quién está acargo de los hogares, centros y residencias y quién tiene a su cargo los 1 Licenciado en Derecho por la Facultad de Derecho de la Pontificia UniversidadCatólica de Chile, Magíster en Derecho de Infancia, Adolescencia y Familia por laFacultad de Derecho de la Universidad Diego Portales. Abogado, ex Director Nacionaldel Servicio Nacional de Menores de Chile. Ex Jefe del Departamento de Menores delMinisterio de Justicia. Investigador. Docente de postítulo en la Universidad de Chile,Departamento de Psicología. Correspondencia por este artículo debe ser dirigida afranciscojestrada@dnvabogados.cl 2 El texto puede revisarse en: http://es.scribd.com/doc/75050317/Anteproyecto-de-Ley-Reestructuracion-SENAME-2011 3 Una revisión de algunas de estas razones consensuadas ampliamente en “Propuestasdel Consejo Asesor Presidencial para la reforma de las políticas de infancia”, disponibleen: http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/btca/txtcompleto/futuroninos2006.pdf  1  procesos de adopción. En un sistema, el énfasis está –o debiera estar-en la revinculación con la familia de srcen y, por ende en elfortalecimiento familiar y, en el otro sistema, el acento está enproporcionar a la brevedad una respuesta de calidad para niñosabandonados o declarados susceptibles de adopción, repuesta a suderecho a crecer en una familia. Los roles son inconsistentes aun cuandohasta el momento el buen criterio profesional de sus equipos directivoshaya mantenido bajo control estas tendencias, ellas tienen su propiadinámica. Es necesario destacar que pese a este entorno de pocosincentivos, la Unidad de Adopción de SENAME goza de un merecidoliderazgo a nivel latinoamericano, siendo requerida su asistencia técnicapor diversos países y desempeñando un rol protagónico en encuentrosinternacionales.El anteproyecto menciona a la adopción en el comienzo pero luego llegaa ignorar este departamento cuando en el art. 6º entrega loslineamientos sobre estructura orgánica. Si hoy es un departamento, deltenor literal de ese artículo, incluso queda peor en el organigramainstitucional. Lo que hay que hacer es todo lo contrario. En línea con laexperiencia comparada 4 , propongo la creación de un Consejo Nacionalde Adopción, que se relaciona con el gobierno a través del Ministerio de Justicia, pero con la calidad de órgano descentralizado a cargo de unDirector Ejecutivo de nombramiento bajo el sistema de alta direcciónpública, pudiendo ser reelegido. El Consejo Nacional tendría un ConsejoDirectivo cuyos integrantes tendrían diferentes orígenes y queentregaría los lineamientos generales de gestión. 3. No hay preocupación por la infraestructura para el Servicio deProtección de Derechos Un tema crítico hoy en nuestro sistema de protección de derechos es elárea de infraestructura. Hoy SENAME en su área de protección, alberga,en un día, a cerca de mil niños y niñas en sus centros. Ninguno de estoscentros cuenta con la infraestructura idónea para acoger e intervenir losdolorosos casos que le toca recibir: explotación sexual infantil,abandono, grave maltrato, niños en situación de calle, violaciones yabusos. Sus funcionarios hacen lo indecible en entornos inapropiados,donde algunos centros ni siquiera cuentan con espacios idóneos pararealizar conversaciones uno a uno. Así como la ley penal juvenildesnudó que la infraestructura no era la adecuada, otro tanto ocurrirácon cualquier ley de protección. Es inadmisible mantener en el olvido aestos centros. No hacer nada y escandalizarse porque niños abandonenestos centros es fariseísmo puro. 4 MUÑOZ, Ximena (2006). La familia adoptiva chilena en los últimos diez años yexploración de mecanismos de selección de postulantes a adopción desde laexperiencia de organismos internacionales. Disponible en:http://www.sename.cl/wsename/otros/Perfil_familia_adoptiva_chilena.pdf  2  Si la nueva ley orgánica no hace nada en este ámbito el rediseño deSENAME será sólo un cambio de placa afuera de edificios tan viejos yobsoletos como los que hoy tenemos en Valparaíso, Pudahuel oConcepción. La ley debiera iniciar un plan de mejoramiento de losexistentes y un plan de infraestructura de nuevos centros conestándares idóneos. Lo curioso es que esta preocupación existe en elanteproyecto respecto del área de responsabilidad penal juvenil. Losartículos 8 letra f) y artículo 14 letra e) se hacen cargo de estadimensión para los infractores pero el anteproyecto parece olvidar laspésimas condiciones en que hoy funcionan los centros de administracióndirecta. 4. Enviar a Reglamento la arquitectura orgánica es evadir elbulto Lo que se espera razonablemente de una ley orgánica, de ahí sunombre, es que nos hable de la orgánica del servicio público oinstitución. Es decir que nos diga cómo es su estructura de toma dedecisiones, de poder y de control interno de estos poderes.El anteproyecto evade ese punto esencial y lo envía a una norma derango inferior, dentro de la potestad reglamentaria, con lo que noexistirá debate público –en el parlamento- en este decisivo aspecto sinoque será una mera decisión de la administración.Peor aún es que las “áreas funcionales” enunciadas en el artículo 6º nocomprehendan el “giro del negocio” de SENAME en su ámbito deprotección, y olviden el de adopción.No está asesoría jurídica, no está adopción, no se conceptualiza comoalgo específico lo referido a licitaciones y lo relativo a supervisión. 5. SENAME sigue con el peor panorama de recursos humanosdel sector público Aproximadamente el 94 % de los 3600 funcionarios de SENAME están acontrata, lo que significa una debilidad institucional muy grande entérminos de estabilidad funcionaria, carrera, posibilidades decapacitación, evaluación, etc.Al menos un 75% de estos funcionarios debieran pasar a la planta de losnuevos servicios contribuyendo así a la estabilidad y buenfuncionamiento de las nacientes instituciones.El 10% de funcionarios que el 2010 tenía una licencia médica superior a100 meses debiese ser examinado con vistas a constatar si su condiciónde salud, certificada médicamente, es compatible o no con sudesempeño funcionario, tal cual ocurre con todos lo que ingresan a laplanta funcionaria.No hay un mayor costo financiero en esta decisión sino una cuestión devoluntad política, que ha faltado desde hace varios años para enfrentareste tema que ha llegado a ser la primera demanda gremial. 3  6. El sistema de registro no aprende de los numerosísimoserrores del Senainfo. Se construye la obligación de un registro que no exhibe ningúnaprendizaje del pésimo sistema de registro con que hoy cuenta elServicio Nacional de Menores, el Senainfo, que desde su inicio haincurrido en numerosísimos errores.Las falencias han sido de diseño, de arquitectura informática, deplataforma, de datos a llenar, de idea central.Nada de eso está presente en el nuevo sistema de registro. Desde esahistoria es preciso instituir sistemas de control más estrictos, encuadrarnormativamente con mayor precisión qué información se va arecolectar, para qué, usar un sistema sencillo, y que ofrezca utilidad alas instituciones y no sea una mera exigencia. Y, algo que está muy mal hecho, es necesario establecer quién, externoa SENAME, puede acceder a esa información y qué se le informará. Esinsuficiente la remisión a la Ley sobre acceso a la información pública yes incorrecto darle a toda la información el carácter de secreta, delmomento que el Servicio es auxiliar del sistema de justicia y esrazonable para el buen funcionamiento del sistema, para la efectivaprotección de los niños y niñas que sea requerido a entregar informacióntanto de los juzgados de familia como de fiscalía. 7. Hay varias torpezas legislativas. i. El artículo 3 letra a) repite un error de la Ley de Subvenciones ycontiene una curiosa definición: Define tres sujetos, que no sonsinónimos (“niños, niñas y adolescentes”), con una misma explicación(“toda persona menor de dieciocho años de edad”). Aun más, contradicea otros dos cuerpos legales: Al artículo 16 de la Ley de Tribunales deFamilia, y al artículo 3º de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente.La gracia de los errores es aprender de ellos, no repetirlosii. Se mantiene una denominación que pasa a quedar obsoleta y no secontempla fórmula de corrección. Ya no existirá el SENAME, por lo que laLey Nº 20.032 debe cambiar de nombre, al menos. No tiene sentidomantener una denominación que se está extinguiendo.iii. No se observa la diferencia entre lo regulado en el artículo 16 inc. 2ºy el art. 19.iv. Hay repeticiones de atribuciones en diversas letrasv. Las hipótesis de intervención que construyen al sujeto de atención norecogen el aprendizaje de estos años desde que se dictó la Ley deSubvenciones, que contiene la norma que aquí simplemente se repite.No es menor que exista confusión en torno al sujeto de atención.vi. El artículo 4c concibe al sujeto del área de adopción en forma másrestringida que la que, en los hechos, hoy emplea el sistemavii. Hay un error en la forma en que se concibe al interés superior eneste anteproyecto. Parece igual, pero no lo es. Los artículos 2º (delartículo primero) y 3º (del artículo segundo) devalúan el principio el 4
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