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A RELAÇÃO ENTRE AS POLÍTICAS SETORIAIS DE HABITAÇÃO, SANEAMENTO E MOBILIDADE COM UMA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO

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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS MULTIDISCIPLINARES (CEAM) PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO, SOCIEDADE E COOPERAÇÃO INTERNACIONAL (PPGDSCI) A RELAÇÃO ENTRE AS POLÍTICAS
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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS MULTIDISCIPLINARES (CEAM) PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO, SOCIEDADE E COOPERAÇÃO INTERNACIONAL (PPGDSCI) A RELAÇÃO ENTRE AS POLÍTICAS SETORIAIS DE HABITAÇÃO, SANEAMENTO E MOBILIDADE COM UMA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO Andréa Naritza S. M. de Araujo TESE DE DOUTORADO EM DESENVOLVIMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS BRASÍLIA / DF Julho / 2017 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS MULTIDISCIPLINARES (CEAM) PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO, SOCIEDADE E COOPERAÇÃO INTERNACIONAL (PPGDSCI) A RELAÇÃO ENTRE AS POLÍTICAS SETORIAIS DE HABITAÇÃO, SANEAMENTO E MOBILIDADE COM UMA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO Andréa Naritza S. M. de Araujo ORIENTADORA: MARÍLIA STEINBERGER TESE DE DOUTORADO EM DESENVOLVIMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS BRASÍLIA / DF Julho / 2017 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS MULTIDISCIPLINARES (CEAM) PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO, SOCIEDADE E COOPERAÇÃO INTERNACIONAL (PPGDSCI) A RELAÇÃO ENTRE AS POLÍTICAS SETORIAIS DE HABITAÇÃO, SANEAMENTO E MOBILIDADE COM UMA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO Andréa Naritza S. M. de Araujo APROVADA POR: TESE APRESENTADA AO PROGRAMA DE PÓS- GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO, SOCIEDADE E COOPERAÇÃO INTERNACIONAL DO CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS MULTIDISCIPLINARES DA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA, PARA OBTENÇÃO DO TÍTULO DE DOUTORA. Profª MARÍLIA STEINBERGER, Dra. (UnB) (ORIENTADORA) Profª MAGDA DE LIMA LÚCIO, Dra. (UnB) (EXAMINADOR INTERNO) Prof BENNY SCHVARSBERG, Dr. (UnB) (EXAMINADOR EXTERNO) MARCO AURÉLIO COSTA, Dr. (IPEA) (EXAMINADOR EXTERNO) Agradecimentos Em 2004, iniciei os meus trabalhos na Administração Pública Federal na gestão de projetos de saneamento, tendo como público alvo as populações em zonas rurais, e, logo em 2005, no Ministério das Cidades, em um programa de assistência técnica para elaboração de projetos de saneamento integrado em favelas. Sem dúvida, essa experiência levou-me a um mundo até então desconhecido e complexo: o urbano. Paralelamente à minha experiência pessoal com a problemática urbana, descobri, a partir das vivências prática e teóricas as quais foram elucidando meus pensamentos ao longo dos anos, que a minha formação em engenharia civil e o mestrado em tecnologia ambiental e recursos hídricos não me bastavam na minha jornada de atuação no âmbito da política urbana. Assim, posso dizer que o meu objeto de tese já me instigava há alguns anos, antes mesmo de ingressar no CEAM. A experiência profissional adquira pela prática na política urbana também me mostrou a necessidade de tratar a complexidade da questão urbana de forma multidisciplinar e considerando os conhecimentos das ciências sociais, sendo esta a razão principal de ter procurado um programa de pós-graduação com a proposta do CEAM. Ao ingressar no doutorado em 2013, aventurei-me em um mundo ainda não experimentado, o das ciências sociais. O desafio foi enorme e ao mesmo tempo enriquecedor, na medida em fui apresentada a autores e novos conteúdos que, com certeza, mudaram a minha forma de ver o mundo e de lidar com as temáticas políticas públicas e o urbano. Por outro lado, o fato de estar mais amadurecida e de estudar um tema com a qual estabeleci uma ligação quase emocional, tornou o progresso da pesquisa empolgante, tornando a organização das ideias mais natural e precisa. Agora que concluí a pesquisa entendo a dimensão e a abrangência de uma tese de doutorado na vida de quem opta por seguir um caminho como este. Por isso, agradeço em tom emotivo, com um nó na garganta e sentindo um misto de satisfação pelo trabalho concluído, mas também uma alegria por ter conseguido me manter firme e focada em um projeto de longo prazo que demandou tantos sacrifícios meus e da minha amada família. i Também percebi que é impossível se aventurar em uma experiência como essa sem dispor do apoio e da compreensão de muitas pessoas. Nesses anos, fui privilegiada por ter à minha disposição tudo que era necessário para a realização deste sonho. Por isso, serei eternamente grata por todo apoio e incentivo que recebi de tantas pessoas. De imediato, agradeço pelo apoio incondicional da minha orientadora Marília Steinberger que, desde o início, compreendeu o meu objeto de trabalho e guiou-me de forma construtiva, instigando o meu pensamento sempre para fora da caixinha. Agradeço imensamente pela disponibilidade, por compartilhar seu conhecimento, pela compreensão e acolhimento nos momentos difíceis e pelas longas conversas. Tenho certeza de que o nosso encontro foi providencial e indispensável para a concretização desta tese. Agradeço aos professores do CEAM que me agregaram novos saberes em todas as disciplinas cursadas, bem como ao professor Benny Schvarsberg que enriqueceu as discussões da minha banca de qualificação, pela análise minuciosa que apontou alguns caminhos que eu ainda precisava trilhar para o aprofundamento do objeto de pesquisa. Meu muito obrigada aos amigos e colegas de trabalho do Ministério das Cidades pelas discussões sobre a tese, pelos dados e pelo apoio de sempre. Em especial, agradeço ao meu ex-chefe Cláudio Erasmo Lira Dantas pelo apoio incondicional para o curso em todas as etapas. Sem a sua colaboração eu não teria vencido as burocracias para me dedicar aos estudos de maneira apropriada. Ao meu companheiro Caio, não encontro palavras para expressar o meu amor e minha eterna gratidão. Jamais teria conseguido realizar este sonho sem ter compartilhado a vida com alguém que me apoia de forma incondicional. Agradeço pela sua compreensão, por ter compreendido minhas ausências, por ter cuidado tão bem da nossa família nas minhas faltas, pela paciência e por estar sempre ao meu lado na busca dos meus sonhos. Aos meus amados filhos Carlos Rodrigo e Beatriz, que representam uma fonte permanente de força e renovação, agradeço pelo amor e pela compreensão durante todos os anos. Também deixo para vocês a inspiração para seguirem o coração e que não tenham medo de trilharem caminhos que demandam persistência e esforço. ii Um urbanismo genuinamente humano ainda está por surgir. Cabe à teoria revolucionária mudar o caminho de um urbanismo baseado na exploração para um urbanismo apropriado à espécie humana. (HARVEY, 1980, p. 271) iii LISTA DE FIGURAS Figura 1 Considerações sobre os princípios de justiça social de Harvey para alocação de recursos. 48 Figura 2 Elementos funcionais que favorecem a industrialização segundo Castells 59 Figura 3 Concentração, estratificação social e segregação urbana segundo Castells 63 Figura 4 Evolução média da Força de Trabalho do Ministério das Cidades 146 Figura 5 Comparação entre Estruturas Gerenciais e Orçamento de Figura 6 Evolução de Estruturas Gerenciais de Órgãos Gestores do PAC 149 Figura 7 População no Brasil por região (1991 a 2010) 158 Figura 8 Domicílios no Brasil por região (1991 a 2010) 158 Figura 9 Déficit habitacional absoluto no Brasil e regiões (2004 a 2014) 163 Figura 10 Composição do déficit habitacional no Brasil 167 Figura 11 Composição do déficit habitacional na região Norte 167 Figura 12 Composição do déficit habitacional na região Nordeste 168 Figura 13 Composição do déficit habitacional na região Sudeste 168 Figura 14 Composição do déficit habitacional na região Sul 169 Figura 15 Composição do déficit habitacional na região Centro-Oeste 169 Figura 16 Inadequação dos domicílios no Brasil 172 Figura 17 Inadequação dos domicílios na região Norte 172 Figura 18 Inadequação dos domicílios na região Nordeste 173 Figura 19 Inadequação dos domicílios na região Sudeste 173 Figura 20 Inadequação dos domicílios na região Sul 174 Figura 21 Inadequação dos domicílios na região Centro-Oeste 174 Figura 22 Déficit habitacional relativo no Brasil segundo situação do domicílio 178 Figura 23 Déficit habitacional absoluto no Brasil e domicílios vagos 179 iv Figura 24 Distribuição do déficit habitacional urbano no Brasil por faixa de renda 180 Figura 25 Cobertura de abastecimento de água no Brasil por região 187 Figura 26 Cobertura de esgotamento sanitário no Brasil por região 188 Figura 27 Cobertura de coleta de resíduos sólidos no Brasil por região 189 Figura 28 Déficit relativo na cobertura de abastecimento de água por região 190 Figura 29 Déficit relativo na cobertura de esgotamento sanitário por região 191 Figura 30 Déficit relativo na coleta de resíduos sólidos por região 191 Figura 31 Frota de veículos automotores no Brasil por tipo de veículo 193 Figura 32 Taxa de motorização no Brasil (2001 a 2012) 196 Figura 33 Divisão modal em capitais do Brasil 201 Figura 34 Extensão do metrô em cidades brasileiras 203 Figura 35 Maiores sistemas de transportes do Brasil 204 Figura 36 Estrutura cicloviária em cidades do Brasil 206 Figura 37 Quatro sistemas de transportes com o mesmo custo 208 Figura 38 Execução orçamentária do Ministério das Cidades 2007 a Figura 39 Financiamentos contratados por fonte de recurso 218 Figura 40 Financiamentos contratados por fonte de recurso 218 Figura 41 Contratações e Entregas do PMCMV 219 Figura 42 Contratações e Entregas do PMCMV 220 Figura 43 Evolução dos investimentos em habitação por faixa de renda 221 Figura 44 Distribuição por região dos recursos de SBPE 222 Figura 45 Valores acumulados do PAC Saneamento 2007 a Figura 46 Valores desembolsados do PAC Saneamento 2007 a Figura 47 Evolução dos valores contratados e desembolsados por região 232 Figura 48 Execução orçamentária dos programas de mobilidade urbana e segurança e educação de trânsito 238 v Figura 49 Execução dos recursos onerosos de mobilidade urbana 238 Figura 50 Diagrama de representação dos componentes do Modelo de Coalizões de Defesa 260 Figura 51 Representação dos sistemas de crenças 264 Figura 52 Principais eventos externos e mudanças institucionais que impactaram a política urbana desde a criação do MCidades 338 LISTA DE QUADROS Quadro 1- Propostas Estruturantes para a PNDU segundo os Cadernos MCidades 115 Quadro 2 Temas das políticas urbanas e planos nacionais dos períodos estudados 133 Quadro 3 Ações da Secretaria Nacional de Habitação 211 Quadro 4 Ações da Secretaria Nacional de Transportes e da Mobilidade Urbana 212 Quadro 5 Ações da Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos 212 Quadro 6 Ações da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental 213 Quadro 7 Categorias de análise para caracterizar as crenças das coalizões 270 Quadro 8 Principais crenças compartilhadas pelos atores da Coalizão dos Movimentos Sociais Urbanos 281 Quadro 9 Principais crenças compartilhadas pelos atores da Coalizão dos Especialistas 291 Quadro 10 Principais crenças compartilhadas pelos atores da Coalizão dos Tecnocratas Desenvolvimentistas 305 Quadro 11 Principais crenças compartilhadas pelos atores da Coalizão dos Políticos 320 Quadro 12 Principais crenças compartilhadas pelos atores da Coalizão do Mercado 334 Quadro 13 Similaridades e diferenças nas crenças das coalizões 337 vi LISTA DE TABELAS Tabela 1 Estrutura de cargos do Ministério das Cidades na sua criação 142 Tabela 2 Evolução dos investimentos feitos pelo Ministério das Cidades 144 Tabela 3 Montante de recursos monitorados e número de operações 147 Tabela 4 Histórico dos ministros do Ministério das Cidades 151 Tabela 5 Estrutura de cargos do Ministério das Cidades após a reforma 153 Tabela 6 Estrutura de FCPEs do Ministério das Cidades após a reforma 154 Tabela 7 Estrutura final de cargos e FCPEs após a reforma 154 Tabela 8 População, domicílios e domicílios vagos no Brasil ( ) 159 Tabela 9 População e domicílios no Brasil por situação do domicílio ( ) 159 Tabela 10 Percentual de população e domicílios no Brasil por situação do domicílio ( ) 159 Tabela 11 Distribuição da população em aglomerados subnormais no Brasil 183 Tabela 12 Produção de veículos no Brasil ( ) 193 Tabela 13 Tempo gasto no deslocamento casa/trabalho por localização da moradia 197 Tabela 14 Tempo gasto no deslocamento casa/trabalho por região em Tabela 15 Percentual de famílias das RMs com tempos de viagem nas faixas consideradas por renda per capita em Tabela 16 Principais Indicadores sobre BRT no Brasil (corredores existentes) 202 Tabela 17 Comparação entre tipos de modais de transportes 207 Tabela 18 Investimentos do PAC 1 e 2 no período de 2007 a Tabela 19 Planejamento dos recursos de FGTS para Tabela 20 Investimentos selecionados no PAC 1 e 2 por modalidade 231 Tabela 21 Recursos onerosos por tipo de fonte 239 vii LISTA DE SIGLAS Advocacy Coalition Framework ACF Banco Nacional do Desenvolvimento BNDES Banco Nacional de Habitação BNH Bus Rapid Transit BRT Comissão Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente CISAMA Comitê Gestor do PAC CGPAC Conselho das Cidades - ConCidades Conselho Monetário Nacional CMN Conselho Nacional de Saúde CNS Conselho Nacional de Recursos Hídricos CNRH Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA Constituição Federal CF Empresa Brasileira de Transportes Urbanos EBTU Fundação da Casa Popular FCP Fundação Getúlio Vargas FGV Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT Fundo de Garantia de Tempo de Serviço FGTS Grupo Executivo de Acompanhamento do PAC GEPAC Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social FNHIS Institutos de Aposentadoria e Pensões IAPs Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO Lei Orçamentária Anual LOA Ministério das Cidades MCidades Ministério do Interior MINTER Ministério do Planejamento MINIPLAN Movimento dos Trabalhadores Sem-Teto MTST viii Orçamento Geral da União OGU Parcerias Público Privadas PPPs Partido da Social Democracia Brasileira PSDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro PMDB Partido Progressista PP Partido Social Democrático PSD Partido dos Trabalhadores PT Plano Nacional de Desenvolvimento PND Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República PND-NR Plano Nacional de Saneamento Básico PLANSAB Política Nacional de Desenvolvimento Urbano PNDU Política Nacional de Habitação PNH Plano Plurianual PPA Programa de Aceleração do Crescimento PAC Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV Regiões Metropolitanas RMs Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano SEDU Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos SNAPU Secretaria Nacional de Habitação SNH Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental SNSA Secretaria Nacional de Transportes e da Mobilidade Urbana SEMOB Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo SBPE Sistema Financeiro Imobiliário SFI Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano SNDU Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social SNHIS Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento SNIS Sistema Nacional de Vigilância Ambiental em Saúde SINVAS ix União dos Ciclistas do Brasil UCB Veículo Leve Sobre Trilho VLT x Resumo No Brasil, mais de 85% das pessoas residem em áreas urbanas, indicando que os problemas que incidem nos grandes centros tendem a impactar parcela significativa da população. A segregação sócio-espacial, a pobreza e a desigualdade social podem ser consideradas herança de um modelo de desenvolvimento concentrador e excludente, que vem se impondo desde os primórdios do processo de urbanização brasileiro, devido à forma como o Estado percebe e atua sobre o processo de desenvolvimento urbano. A análise dos discursos institucionais propagados e da política urbana implementada na última década, aponta que os avanços obtidos na trajetória da política urbana brasileira, embora importantes, representam conquistas pouco significativas, não sendo capazes de superar a ótica setorialista de implementar as ações governamentais, tampouco de transformar o modo de produção das cidades. As evidências indicam que as estratégias adotadas para o enfrentamento da problemática urbana não tiveram o êxito esperado e continuam privilegiando a atuação fragmentada por setores (habitação, saneamento, mobilidade urbana), esquivando-se de confrontar os interesses do capital, em particular a propriedade privada da terra e seu uso de acordo com o interesse privado. Palavras-chave: desenvolvimento urbano, política urbana, coalizões de interesses, setorialismo. xi Abstract In Brazil, more than 85% of people live in urban areas, indicating that the problems that affect large centers tend to impact a significant portion of the population. Socio-spatial segregation, poverty and social inequality can be considered as inheritance of a concentrative and exclusionary development model, which has been imposed since the beginning of the brazilian urbanization process, due to the way the state perceives and acts on the urban process development. The analysis of the institutional discourses propagated, together with the practice implemented in the last decade, point out that the advances obtained in the trajectory of brazilian urban policy, although important, represent little significant achievements, not being able to overcome the sectorialist perspective of implementing governmental actions, nor to transform the mode of production of cities. The evidence indicates that the strategies adopted to confront urban problems have not been hoped for and continue to favor fragmented performance by sectors, avoiding to confront the interests of capital, in particular the private ownership of land and its use according to the private interest. Keywords: urban development, urban politics, advocacy coalition, sectorialism. xii SUMÁRIO INTRODUÇÃO... 1 Capítulo 1. A problemática urbana em perspectiva teórica: contribuições para orientar uma política urbana Formulações teóricas para estudar a problemática urbana: justificativa para escolha da abordagem crítica O espaço como conceito básico da problemática urbana O método adotado para compreender a problemática urbana Aspectos políticos da problemática urbana O Estado como principal interventor na problemática urbana Temas relevantes para entender a problemática urbana Pressupostos para nortear uma política de desenvolvimento urbano Capítulo 2. Os discursos das políticas nacionais de desenvolvimento urbano brasileiras em perspectiva histórica Antecedentes das políticas urbanas nacionais no Brasil As políticas urbanas nacionais no Brasil dos anos 70 e II Plano Nacional de Desenvolvimento ( ) III Plano Nacional de Desenvolvimento ( ) I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República ( ) Considerações gerais sobre os planos As propostas de políticas urbanas em planos nacionais formulados entre 1987 e Presidente da República José Sarney: Programa de Ação governamental ( ) Presidente da República Fernando Collor: Brasil: Um Projeto de Reconstrução Nacional ( ) Presidente da República Fernando Henrique Cardoso (1º governo): Mão à Obra Brasil ( ) Presidente da República Fernando Henrique Cardoso (2º governo): Avança Brasil ( ) e Plano de Ação para o Desenvolvimento Urbano ( ) A política de desenvolvimento urbano do Ministério das Cidades Cadernos MCidades Políticas setoriais de habitação, saneamento e mobilidade urbana Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) Pressupostos identificados nos discursos das políticas urbanas nacionais Capítulo 3. A política urbana do Ministério das Cidades: do discurso às ações Estrutura organizacional e competências do Ministério das Cidades Panorama recente da qualidade urbana: habitação, saneamento e mobilidade Panorama da habitação Panorama do saneamento básico Panorama da mobilidade urbana Panorama recente dos investimentos da política urbana: habitação, saneamento e mobilidade Investimentos em habitação Investimentos em saneamento Investimentos em mobilidade urbana Desafios a serem enfrentados para se ter uma política de desenvolvimento urbano menos setorial Capítulo 4. A coalizão de interesses na política de desenvolvimento urbano do Ministério das Cidades O modelo de coalizões de defesa Pressupostos e descrição do modelo Sistemas de crenças e hipóteses Aplicação do modelo no subsistema da política urbana: atores, coalizões crenças e recursos para influenciar o processo decisório Coalizão dos Movimentos Sociais Urbanos Coalizão dos Especialistas Coalizão dos Tecnocratas Desenvolvimentis
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