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A tutela ao patrimônio cultural e os processos de intervenção urbana adotados na Cidade de São Paulo

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Dissertação apresentada à banca examinadora da Universidade Metropolitana de Santos (Unimes), para obtenção do título de Mestre em Direitos Difusos e Coletivos
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  • 1. ANTONIO JOSÉ MOGADOURO A TUTELA AO PATRIMÔNIO CULTURAL E OS PROCESSOS DE INTERVENÇÃO URBANA ADOTADOS NA CIDADE DE SÃO PAULO MESTRADO EM DIREITO UNIMES/Santos 2015
  • 2. ANTONIO JOSÉ MOGADOURO A TUTELA AO PATRIMÔNIO CULTURAL E OS PROCESSOS DE INTERVENÇÃO URBANA ADOTADOS NA CIDADE DE SÃO PAULO Dissertação apresentada à banca examinadora da Universidade Metropolitana de Santos, como exigência para obtenção do título de Mestre em Direitos Difusos e Coletivos, sob orientação da professora doutora Márcia Cristina de Souza Alvim. UNIMES/Santos 2015
  • 3. Dedico aos amigos Gilberto Tanos Natalini, Henrique Sebastião Francé, Edson Domingues e Élcita Ravelli. Aos meus pais, Francisco da Cruz Mogadouro (in memoriam) e Cecília Rosa Cordeiro Mogadouro. A Teresa Cristina Mogadouro, minha irmã, e a Chokem Roberto Miyagi, meu cunhado. Sem esquecer de Rosa Cruzato e Marco Antônio Cruzato, meus cunhados. E Lúcia Helena Cruzato, minha querida companheira.
  • 4. Agradeço à minha orientadora Márcia Alvim, pela confiança. Agradeço a ajuda de Walter Pires e de Lia Mayumi, servidores do Departamento de Patrimônio Histórico da Secretaria Municipal de Cultura de São Paulo. Eventuais falhas, omissões ou erros devem ser atribuídos exclusivamente ao autor.
  • 5. RESUMO Este trabalho tem como objetivo discutir as políticas públicas de preservação do patrimônio cultural na cidade de São Paulo, ao tentar compreender seu impacto e a participação das três esferas de governo e da sociedade civil na sua formulação e implementação. Esse patrimônio é analisado sob a ótica ambiental, como uma de suas dimensões, e a importância que desempenhou na constituição da identidade nacional. Procura-se analisar a repercussão das políticas federais de preservação no contexto local, desde os primórdios na década de 1930, até as transformações econômicas, sociais e políticas experimentadas pelo Brasil no processo de urbanização e no contexto da globalização. Palavras-chave: Patrimônio cultural. Políticas federais de preservação. Identidade nacional. Urbanização. Globalização.
  • 6. ABSTRACT This paper aims to discuss the public policy of preservation of cultural heritage in the city of São Paulo, to try to understand its impact and the participation of the three spheres of government and civil society in its formulation and implementation. This heritage is analyzed from the environmental point of view, as one of its dimensions, and the importance it played in the formation of national identity. Looking to analyze the impact of the preservation of federal policies on local contexts, from the very beginning in the 1930s, to the economic, social and political transformations experienced by Brazil in the urbanization process and the context of globalization. Keywords: Cultural heritage. Federal preservation policies. National identity. Urbanization. Globalization.
  • 7. SUMÁRIO INTRODUÇÃO........................................................................................................1 1. O PATRIMÔNIO CULTURAL..............................................................................5 1.1 Meio ambiente e patrimônio cultural..............................................................5 1.2 A natureza jurídica do bem ambiental ...........................................................8 1.3 Aspectos do meio ambiente ........................................................................11 1.4 Princípios do direito ambiental aplicáveis à tutela do patrimônio cultural ....15 1.5 Princípios específicos da tutela ao patrimônio cultural ................................17 1.5.1 Preservação no próprio sítio e a proteção do entorno ..........................17 1.5.2 Uso compatível com a natureza do bem...............................................18 1.5.3 Pro monumento ....................................................................................20 1.5.4 Fruição coletiva.....................................................................................21 1.5.5 Vinculação dos bens culturais...............................................................22 1.5.6 Cooperação internacional .....................................................................24 1.6 O conceito de cultura...................................................................................25 1.7 O conceito de patrimônio cultural ................................................................29 1.7.1 A origem e a evolução do conceito de patrimônio cultural....................32 1.7.2 A ampliação do conceito de patrimônio cultural....................................37 1.7.3 As diferenças na abordagem do patrimônio cultural na Modernidade e na Pós-Modernidade......................................................................................42 1.7.4 Os acordos internacionais.....................................................................49 1.7.5 Turismo e consumo cultural de massa..................................................53 2. A CONSTITUIÇÃO FEDERAL E A TUTELA DO PATRIMÔNIO CULTURAL...56 2.1 Competências em matéria de cultura ..........................................................57 2.2 O conteúdo do patrimônio cultural brasileiro ...............................................60 2.3 Seleção e gestão dos bens culturais ...........................................................63 2.4 A proteção ao patrimônio cultural como direito fundamental.......................66 2.4.1 As dimensões dos direitos fundamentais..............................................69 2.4.2 Direitos culturais como direitos de terceira dimensão...........................73 2.5 O compromisso com a sadia qualidade de vida ..........................................75 2.6 O Sistema Nacional de Cultural (SNC)........................................................76 2.7 O Plano Nacional de Cultura (PNC) ............................................................80
  • 8. 2.8 Os instrumentos de tutela ao patrimônio cultural.........................................80 3. A TRAJETÓRIA DA PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO CULTURAL NO BRASIL .................................................................................................................93 3.1 A criação do Serviço de Proteção ao Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Sphan)...............................................................................................93 3.2 A fase heroica............................................................................................102 3.3 A fase moderna .........................................................................................108 3.3.1 A consultoria internacional e o apoio técnico da Unesco....................112 3.3.2 O Programa Integrado de Reconstrução das Cidades Históricas (PCH) .....................................................................................................................115 3.3.3 O Centro Nacional de Referência Cultural (CNRC) ............................118 3.3.4 A unificação dos órgãos federais de preservação com o sistema Sphan/FNPM ...............................................................................................123 3.3.5 O Programa Monumenta ....................................................................128 3.3.6 O Plano de Aceleração do Crescimento das Cidades Históricas (PAC- CH) ..............................................................................................................128 4. A POLÍTICA DE ACAUTELAMENTO DO PATRIMÔNIO CULTURAL NA CIDADE DE SÃO PAULO...................................................................................131 4.1 A atuação do Sphan/Iphan em São Paulo.................................................133 4.2 Os órgãos de preservação do patrimônio cultural de São Paulo...............138 4.2.1 A atuação do Conpresp no contexto das políticas de planejamento urbano..........................................................................................................141 4.3 As ações de revitalização executadas na Cidade de São Paulo nas décadas de 1970 e 1980................................................................................................152 4.3.1 O Plano de Revitalização do Centro ...................................................160 4.3.2 O Projeto Luz Cultural.........................................................................163 4.3.3 A gestão de Jânio Quadros.................................................................167 4.4 As intervenções no Centro de São Paulo na década de 1990 ..................169 4.4.1 O governo de Luíza Erundina .............................................................178 4.4.2 A Associação Viva o Centro................................................................180 4.4.3 A cultura, o mercado e as transformações urbanas na década de 1990 .....................................................................................................................183 4.4.4 O Projeto Luz Cultural.........................................................................184
  • 9. 4.4.5 O Programa de Preservação e Recuperação do Patrimônio Histórico Urbano (Monumenta)...................................................................................185 4.4.6 O Programa Monumenta em São Paulo .............................................192 CONCLUSÃO .....................................................................................................200 REFERÊNCIAS...................................................................................................207
  • 10. 1 INTRODUÇÃO O patrimônio cultural é constituído por bens de valor histórico e estético e desempenha um papel fundamental para a conformação da identidade dos indivíduos e dos grupos sociais. A identidade cultural é um patrimônio comum constituído pela história, pela língua, pelas artes, pelas festas, pela religião, pela culinária, pelas tradições e por outras formas de expressão. É um sistema de representação das relações entre indivíduos e grupos, inseridos num processo dinâmico e contínuo de construção de significados. O patrimônio cultural, ao incorporar-se na memória social, contribui para solidificar os laços que ligam as pessoas com o lugar em que vivem. A partilha de experiências consolida o sentimento de identidade e o vincula a um destino comum. Por isso, a memória é uma construção social e registra o processo de apropriação e de identificação com o espaço e as relações estabelecidas a partir desse reconhecimento. Daí a importância da preservação do patrimônio cultural, uma vez que não se pode prescindir de experiências anteriores representadas pelas referências culturais e pelos valores que incorporam e expressam. A memória desempenha funções políticas e sociais, mas é sempre parcial. Os grupos ou classes sociais, a partir de suas percepções da realidade, determinam o que é digno de ser perpetuado, o que é considerado relevante para constituir o patrimônio cultural. Portanto, o trabalho de identificação, proteção e gestão desse patrimônio é essencialmente político.
  • 11. 2 No caso do Brasil, apesar dos avanços, o núcleo do patrimônio cultural ainda é constituído por bens vinculados à elite política, econômica, intelectual e religiosa. Por isso, é imperativo buscar a efetivação dos direitos fundamentais inseridos na Constituição Federal, inclusive os direitos culturais, expressamente reconhecidos (art. 215) a todos os grupos sociais que constituem a sociedade brasileira e que contribuíram para a sua formação (art. 216). Este trabalho tem como foco o patrimônio cultural edificado e não o estudo de todas as expressões que constituem o fenômeno cultural. No capítulo 1, os bens culturais são analisados como uma das dimensões do meio ambiente, mais precisamente, do meio ambiente cultural. Ou seja, tratado como direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida (Constituição Federal, art. 225, caput) no sentido de concretizar o princípio da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos da República Federativa do Brasil (art. 1º, inc. III, CF). Daí ser necessária a implementação de políticas públicas que tornem viável o usufruto desse direito, para as presentes e para as futuras gerações. Nesse capítulo, também são abordados os conceitos de cultura e de patrimônio cultural e a forma como foram tratados ao longo do tempo. O capítulo 2 trata das competências em matéria de cultura dos entes que compõem a Federação (União, Estados e Município). Também se discute a seleção, o conteúdo e a gestão do patrimônio cultural como um direito fundamental. Além disso, são arrolados os meios de tutela previstos no ordenamento jurídico, que, com a entrada em vigor da Constituição de 1988 incorporou outros instrumentos, além do consagrado instituto do tombamento.
  • 12. 3 O capítulo 3 analisa a trajetória da preservação do patrimônio cultural no Brasil, a partir do governo de Getúlio Vargas, especialmente no período de 1937 a 1945. Nessa fase, são notáveis os esforços do regime de construir e consolidar uma ideia de Nação. Verifica-se que o trabalho dos intelectuais modernistas, aliados do governo nessa empreitada, é essencial para definir as políticas de constituição, preservação e gestão do patrimônio cultural. O aparato jurídico e burocrático que dá suporte à política de preservação resulta na criação do Sphan (Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, o atual Iphan), a autarquia federal que recebeu a tarefa de executar a política de preservação cultural. Com a edição do Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro 1937, que organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, o Sphan recebeu a competência para estabelecer os critérios de preservação, tendo no tombamento o principal meio para concretizar suas ações. Será demonstrado que a ampliação da concepção de patrimônio, tanto no âmbito internacional como no contexto nacional, levou a alterações conceituais que influenciaram as ações do órgão federal de preservação, especialmente a partir da segunda metade da década de 1960, e que foram incorporadas pela Constituição de 1988. Por conta da ampliação desse conceito, que deixa de ser exclusivamente o monumento construído excepcional, as questões patrimoniais passam a fazer parte dos processos de planejamento urbano e são grandes os questionamentos em torno do uso social do patrimônio, sobretudo a partir dos anos de 1970.
  • 13. 4 O capítulo 4 expõe um quadro das políticas de acautelamento do patrimônio cultural no Brasil e em São Paulo. A partir de 1995, a atuação do Ministério da Cultura passou a ganhar maior relevância, o que não significou necessariamente a busca pela efetivação dos direitos culturais assegurados pela Constituição Federal. Assim, em projetos formulados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), especialmente o Programa Monumenta, foram implementadas ações voltadas para a recuperação do patrimônio edificado, norteadas fundamentalmente por questões econômicas e não pela busca da valorização cultural e da inclusão social. Como se verá, a relação do patrimônio cultural com as ações de planejamento conduzidas pelo poder público é caracterizada por interesses conflitantes entre os diferentes setores da sociedade na disputa pelos territórios ou espaços urbanos. Apesar disso, essas políticas são implementadas em nome do interesse geral, do bem comum e formalmente expressam concepções ditas modernas e sustentáveis.
  • 14. 5 1. O PATRIMÔNIO CULTURAL 1.1 Meio ambiente e patrimônio cultural O patrimônio cultural é uma das dimensões do meio ambiente, ou seja, trata-se do meio ambiente cultural ou patrimônio cultural. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é essencial à sadia qualidade de vida, como dispõe a Constituição Federal (art. 225, caput). Assim, o usufruto de uma vida saudável é uma forma de concretizar o princípio da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos da República Federativa do Brasil (art. 1º, inc. III, CF). Nesse sentido, a efetividade desses objetivos é aferida pela implementação de políticas públicas que tornem viável a preservação do meio ambiente saudável, para as presentes e para as futuras gerações. O ambiente ecologicamente equilibrado consagrou-se como direito fundamental. É patrimônio a ser tutelado pelo poder público (no âmbito legislativo, administrativo e judicial) e pelos entes federados, aos quais a Constituição Federal atribuiu competências na área ambiental (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). À coletividade (pessoas físicas e associações) também é atribuído o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum do povo (art. 225, caput, CF). A qualidade de vida e o bem-estar dependem da efetivação dos direitos fundamentais, especialmente os direitos previstos no art. 5º e os direitos sociais inseridos no art. 6º da Constituição: educação, saúde, trabalho, moradia,
  • 15. 6 lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados. Além disso, a Constituição reconhece o direito à cultura (art. 215) e protege o patrimônio cultural brasileiro e todas as suas manifestações (art. 216). Compreendido de forma unitária (integral ou holística), o meio ambiente não se limita apenas ao aspecto natural. Incorpora todos os aspectos que garantam o meio ambiente equilibrado e a sadia qualidade de vida, tal como dispõe o caput do art. 225 da Lei Fundamental. Ou seja, “tudo o que cerca (e condiciona) o homem em sua existência e o seu desenvolvimento na comunidade a que pertence e na interação com o ecossistema que o cerca”1 . A Constituição de 1988 consagra ao tema da cultura os artigos 215 e 216. O art. 215 garante a todos o direito ao exercício dos direitos culturais, o acesso às fontes da cultural nacional, além do apoio e incentivo a valorização e difusão das manifestações culturais. O art. 216, caput, define o patrimônio cultural como conjunto dos bens materiais e imateriais que são portadores de referências à identidade, à ação e à memória dos grupos formadores da sociedade brasileiro. No parágrafo 1º, há uma relação exemplificativa dos instrumentos de preservação: inventário, registro, vigilância, tombamento e desapropriação. A Constituição é precisa ao utilizar-se da expressão patrimônio cultural, entendida de maneira ampla e como gênero, sendo espécies o patrimônio histórico, artístico, paisagístico, paleontológico, etnográfico, turístico, além do patrimônio imaterial. Portanto, é uma “concepção abrangente de todas as 1 Rodolfo de Camargo Mancuso, Ação civil pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores, p. 35.
  • 16. 7 expressões simbólicas da memória coletiva, constitutiva da identidade de um lugar, uma região e uma comunidade”2 . Apesar disso, em outros pontos da Constituição são mantidas expressões antigas e imprecisas, que confundem gênero com espécies. Vejamos. A ação popular pode ser ajuizada em caso de ameaça ou lesão ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, inc. LXXIII). É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a proteção aos “documentos, obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos” (art. 23, inc. III) e, no inc. IV, para as “obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural”. Há referência à competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre a “proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico” (art. 24, inc. VII). A responsabilidade por dano compreende bens e direitos de valor “artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico” (art. 24, inc. VIII). O art. 30, inc. IX, dispõe sobre a competência dos Municípios para promover o acautelamento do “patrimônio histórico-cultural”. 2 José
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